山東撤并行政村背后

　　諸城率先撤銷全部行政村 小村莊合并成大的農村社區(qū) 引導農民集中到中心村居住

　　專家認為不應強制農民“被城市化” 警惕村改居后產生的大量“三無”農民

　　諸城，山東省濰坊市的一個縣級市。18年前，當地推動國有和集體企業(yè)改制，把90%以上的企業(yè)都賣掉，引發(fā)激烈爭議，當時主政的諸城市長陳光被戲稱為“陳賣光”。

　　在爭議中，諸城的經濟實力躋入了全國百強縣的行列。如今，諸城又率先撤銷了全部行政村，幾個小村莊合并成大的農村社區(qū)，引導農民集中到中心村居住，農村社區(qū)成為諸城新的社會基層組織。

　　除諸城外，山東淄博、臨沂、濟寧、德州、聊城等地都部分推行了“撤村改社區(qū)”。事實上，這些撤并舉動都是在城鎮(zhèn)建設用地緊缺的情勢下出現的。專家認為不能強制農民“被城市化”，警惕村改居后產生的大量“三無”（無土地、無工作、無社保）農民。

　　文/圖 本報記者曾向榮

　　1249個村合成208個農村社區(qū)

　　熱烈的農村社區(qū)化運動：

　　新建的集中居住區(qū)位于中心村內，農民向社區(qū)中心村集中居住，建制村原有的一些職能，包括土地承包關系在內沒有變化。

　　8月20日，諸城市龍都街道土墻社區(qū)的一棟兩層小樓里，男主人張玉磊熱情地泡茶，迎候記者的來訪。他家門前有一個小院，客廳里擺著寬大的茶幾和沙發(fā)，液晶電視機掛在墻壁上。一樓有車庫和廚房，廚房的廚具潔凈，臥室則分布在二樓，家中已經看不出多少農村的痕跡。

　　用宅基地置換新房

　　張玉磊的新房不是自己建的，它是諸城農村集中修建住宅樓的一部分。今年春節(jié)前，張玉磊一家喬遷新居，成為新社區(qū)的首戶。他十年前建的平房，經過拆遷平整后，已經成為工地，正在建造新的集中居住區(qū)。

　　張玉磊現在居住的新房，面積有206平方米，而他之前的家——老平房，有“四間北屋，四間南屋”，共120平方米。他介紹，新樓的120平方米是用以前的宅基地免費置換的，張玉磊交出宅基地，而多出的86平方米，他以每平方米1400元的價格購買。按照這個價格，他一共支付了12萬多元，并交出以前的宅基地，獲得了這棟兩層小樓。

　　新房沒有產權

　　這里離諸城市區(qū)只有3公里。雖然房子沒有大產權，只是集體土地使用證，不準買賣，但這個價格，張玉磊覺得很劃算，他說，以后小孩也不用買房子了，沒有大產權也無所謂，房子是自住，不會拿去賣。而在諸城市區(qū)，商品房的價格已經達到了每平方米3000多元。

　　在土墻社區(qū)，類似的兩層小樓成了稀缺資源。土墻社區(qū)黨委副書記趙玉霞介紹，這種兩層的連體民居只有120套，“老百姓都搶著買，開始規(guī)劃的時候，考慮到是在農村，農民有農具要放。但是后來一論證，發(fā)現這樣并不太節(jié)約土地，后來建議城郊的社區(qū)建多層住宅。”因此，從去年開始，規(guī)劃和在建的房屋都是5層的高層住宅。

　　種地成為農民副業(yè)

　　行政村改社區(qū)后，張玉磊的身份并沒有發(fā)生變化，他仍然是農村居民。不過，他已經不種地了。“我們這邊地少，我家里只有1畝多地，每個人只有4分半地。”張玉磊介紹說。

　　張玉磊家的承包地，以每年每畝800元的價格流轉出去了。同時，他還有一個身份，就是當地一家商貿公司的負責人。

　　位于諸城市近郊的土墻社區(qū)，轄區(qū)內有不少工廠或公司，到這些工廠或公司打工，成為這些少地農民的主要收入來源。

　　208個新農村社區(qū)成立

　　今年7月底，土墻社區(qū)由5個行政村撤并而成，全社區(qū)4200人，1100戶。原來的西土墻村成為這個新社區(qū)的中心村，新建的集中居住區(qū)位于中心村內。中心村的選擇有一定的標準，比如交通比較方便，發(fā)展?jié)摿Ρ容^大，有輻射帶動能力。

　　從2007年開始，諸城在全市農村全面開展了農村社區(qū)化服務與建設，以兩公里為半徑，把全市1249個村莊按照地域相鄰、習俗相近的原則，規(guī)劃建設為208個農村社區(qū)，每個社區(qū)涵蓋5個左右村莊、1500戶左右。每個社區(qū)設立社區(qū)服務中心，提供醫(yī)療衛(wèi)生、社區(qū)警務、文化體育、計劃生育、超市等服務功能，引導農民向社區(qū)中心村集中居住。2008年6月，這些農村社區(qū)全部建成運行。

　　從2008年6月21日起，諸城市撤銷轄區(qū)內全部行政村，合并為208個農村社區(qū)，選舉產生社區(qū)黨委和社區(qū)居民委員會。行政村的建制在諸城變成歷史，農村社區(qū)成為諸城新的社會基層組織。

　　土地承包關系不變

　　不過，當前，建制村原有的一些職能還沒有變化。“欠賬還是屬于村里。轉移支付還是放到村里，不是放到社區(qū)。雖然行政村撤了，但村的一些職能還沒有變。”王煥新對記者說。在村莊撤并前，王煥新是大辛莊子村的村支書。岳家莊社區(qū)黨委成立后，王煥新的身份發(fā)生了變化，從村支書變成社區(qū)的黨委委員和居委會委員。

　　從村委會辦公地點門前的舊標牌“大辛莊子村村民委員會”可以看出，“村改居”仍處在過渡期。諸城市當地部門提供的材料顯示，建制村撤銷后，原村集體資產、債權債務不變；原村資產形成的收益權屬關系不變；原村的土地承包關系不變；原村村民的福利待遇不降；原村干部的補貼報酬標準不降。對村集體的債權、債務等問題，通過探索推行集體產權制度改革等辦法，逐步加以解決；對落選的村干部，由社區(qū)黨委根據本人意愿安排適當工作，在明年全省村“兩委”換屆結束之前，原補貼報酬標準和發(fā)放渠道不變。

　　居住地離農田太遠成難題

　　農民的困惑：

　　農具、手扶拖拉機、糧食和牲畜都無處可放，集中居住地和承包地離得遠，務農不方便了。

　　然而，居住的困難和問題也顯而易見。土墻社區(qū)被視為農村社區(qū)化的典型，但該社區(qū)已經入住新社區(qū)的農民有86戶，還不到全社區(qū)1100戶的十分之一。更多的高層住宅樓還在規(guī)劃和建造當中。

　　對于那些還在務農的農民來說，他們心存疑慮。在舜王街道大辛莊子村村民張志明告訴記者，如果住進樓房，而且還在高層，那農具怎么辦？手扶拖拉機放到哪里去？糧食和牲畜怎么辦？

　　村民紀會波說，他家主要靠種植瓜果為生，一畝地每年有1萬多元的收入。他所在的村子有一半多的人都種植瓜果，農閑的時候再到工廠打工。紀會波介紹，家里的承包地除了種植瓜果，另有1畝多的地流傳出去了，用來做機械廠的廠房，一畝地的租金每年只有700元。在他看來，統(tǒng)一住樓房倒無所謂，但前提條件是要方便才行。

　　集中居住地離農田太遠

　　集中居住地和承包地離得遠，也是集中居住面臨的一個難題。紀會波所在的大辛莊子村已經被撤并到岳家莊社區(qū)，這里不是中心村，離中心村還有5分鐘的車程。讓他擔心的是，如果搬到中心村統(tǒng)一居住，以后回來照看承包地的瓜果就不方便了，如果不種地，把土地都流轉出去，但租金又很低，沒有辦法保證一家老小的養(yǎng)活。

　　王煥新對記者介紹，大辛莊子村務農的比較多，大伙都想居住地點離自己的承包地近一點，這樣種地方便。“現在政府政策還沒下來，實在不行的話，將來也要搬到中心村去。”王煥新說，新的岳家莊社區(qū)中心村實行統(tǒng)一供水、供電、供暖和排污，還建了幼兒園、超市和警務室，如果在中心村之外再建居住區(qū)，供水、供電和供暖等設施就要重新再搞一套，這樣設施浪費就會比較嚴重。

　　專家意見

　　純農區(qū)不適合搞集中居住

　　不能強制農民“被城市化”

　　“大規(guī)模推進農民集中居住要因地制宜，尊重農民意愿，要有利于農村生產生活，對于不種地的農民可以建樓房集中居住，但純農區(qū)則不一定適合，否則就會出現‘挑著糞擔上電梯’的尷尬現象。”“三農”問題專家、中國城郊經濟研究會副會長顧益康善意提醒。

　　對于村莊撤并建社區(qū)現象，熟悉基層情況的山東聊城市委黨校經濟管理教研室副教授夏正智非常關注。“要通過建設中心城市的辦法來吸引農村居民進入中心城市居住和生活，而不是以村改居的方式強制農民‘被城市化’。”夏正智認為。

　　夏正智表示，目前的村改居、建設萬人村等行動主要是在新農村建設的名義下，歸并和縮減農村住宅建設用地，以獲取城鎮(zhèn)建設用地指標、補充地方財政收入，其背后的主要推動力量就是國土資源部出臺的“城鄉(xiāng)建設用地掛鉤制度”。

　　村改居的實施過程中

　　農民要遭受經濟損失

　　“按照國土資源部出臺的‘城鄉(xiāng)建設用地掛鉤制度’，地方政府新增城鎮(zhèn)建設用地不得超過農村退出的宅基用地面積。如果農村不能退出宅基地，也就意味著城鎮(zhèn)不能新增建設用地，地方非農產業(yè)（包括房地產業(yè)）發(fā)展就要受到土地制約，同時地方政府也不能通過土地征用和土地出讓的價格差額增加地方財政收入。在此規(guī)定的逼迫下，地方政府不得已只能借以新農村建設的名義，強制減少農村宅基地面積，以增加城鎮(zhèn)建設用地面積。”夏正智一語道破了“村改居”的秘密。

　　根據夏正智的研究，山東村改居的建設方案比較多樣化，有城中村改造、城郊拆遷、鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地建設、村莊合并等多種建設方案；在建設形式上，有壓縮宅基地面積集體建設別墅的，也有壓縮宅基地面積自行建設別墅的，還有直接更換多層樓房的；其更換方案和補償標準也不完全統(tǒng)一，有按拆遷標準補償的，也有按同等面積更換的，還有退地補錢的。“對其中的利益得失不好直接評價，但壓縮農村宅基占地面積是這些所有方案的共同指向。經濟補償方面，減少宅基地的一般依據退出宅基地面積根據國家規(guī)定征用土地標準進行補償，拆遷住房的按照住房拆遷標準進行經濟補償或等同面積更換。”夏正智告訴記者。

　　按照我國《憲法》規(guī)定，農村土地屬于集體所有，也即農村社區(qū)居民共有。農村宅基集體所有、家庭使用，是農民的現實財產。宅基地與房產是農民財產的兩個組成部分，但性質和功能不同。

　　“農民擁有宅基地，在住房破舊時可以自行再建，但如果農民失去宅基地而只有房產，房產破舊時則不能自行建造。因此，單純地以擁有獨立宅基的房產換取沒有獨立宅基的房產對于農民是利益損失。但是，因為農村社區(qū)基礎設施建設的增加和服務功能的增強，其房產的價值從理論上講應該高于農民原來居住的農村村落的房產價值。兩者之間的房產價值存在價格差異，不好直接比較，農民宅基地權益受損還是受益關鍵要看原宅基地價值和新房產新增價值之間是否存在差額。”夏正智認為。

　　農村住宅面臨大面積拆遷

　　農村居民村落將快速消失

　　“現有農村居民的宅基地是農民的既得利益，也是農村土地集體所有制下的應得利益。地方政府為增加城鎮(zhèn)建設用地面積、增加地方土地財政收入，不得不迫使農村居民離開現居住地，集中居住到政府壓縮宅基面積后的多層樓房和雙層住宅。農民的生活習慣將被迫改變，農民的生活負擔也會相應增加，農民種地養(yǎng)殖更不方便。而且村改居后產生的大量‘三無’（無土地、無工作、無社保）農民將直接影響國家社會穩(wěn)定。”夏正智說。

　　不搞強拆鼓勵農民向中心村遷移

　　政府的引導：

　　多位官員表示，當地搞集中居住，不搞強拆，不是行政干預，只是通過便利和良好的服務，吸引和鼓勵農民向中心村遷移。既提高了土地集約利用率，又推動了新農村建設。

　　連片拆遷30畝設重獎

　　王亞軍是岳家莊社區(qū)的黨委書記，他告訴記者，社區(qū)建立了幼兒園、衛(wèi)生所、計劃生育服務站、警務室，還有閱覽室，新建的住宅區(qū)統(tǒng)一供水供電，還提供物業(yè)服務，如今已經住了60多戶。

　　為了吸引村民搬遷，諸城市出臺了優(yōu)惠政策，如果一次拆遷的宅基地能夠超過30畝，那么每戶居民一畝宅基地補貼20萬元。趙玉霞說，在土墻社區(qū)，目前還沒有出現這種一次拆遷超過30畝的情況。

　　對于那些不超過30畝的宅基地置換農戶來說，除了置換相同面積的房子外，此外并無其他紅利。張玉磊說，他家的平房是10年前建造的，拆遷的時候，除了磚瓦歸屬于自己之外，并沒有任何補償。

　　農民集中居住，交出原有的宅基地，一些潛在的土地資源將被盤活。據趙玉霞介紹，根據規(guī)劃，實現集中居住后，土墻社區(qū)可以節(jié)約出500畝的土地資源。

　　據諸城市有關方面測算，如果農民全部實現集中居住，則可置換出8萬畝舊宅基地，對于這部分土地，諸城考慮復墾或建設特色產業(yè)園區(qū)，以促進農村經濟發(fā)展。對于諸城這個工業(yè)強市而言，它急切需要走出用地難的困境。當地部門提供的數據顯示，諸城各農村社區(qū)已經建立了300多個特色產業(yè)園區(qū)，跨村莊流轉土地15.6萬畝。

　　官員稱不強拆只引導

　　記者在諸城采訪期間，多位官員表示，當地搞集中居住，不搞強拆，不是行政干預，只是通過便利和良好的服務，吸引和鼓勵農民向中心村遷移。

　　為了回應外界的質疑，諸城市委書記鄒慶忠表示：“應該明確，撤銷建制村并不是大規(guī)模地歸并自然村，更不是強制拆遷自然村。從分散居住到集中居住，是一個逐步發(fā)展的過程。我們不強求農民搬遷，而是通過政策引導，條件改善，吸引農民逐步聚集。對民俗村、特色村，予以保留、保護。”

　　推進農村存量建設用地挖潛

　　盡管不搞強拆，但當地主要官員對“村改居”的進程仍然有一個時間表。今年6月，在接受山東省委機關報《大眾日報》采訪時，市委書記鄒慶忠說，爭取用15年到20年時間，讓全市70%以上的農村居民聚集融合到包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道駐地的社區(qū)中心村。他預計，即使經過一二十年的努力，農村居民基本完成向社區(qū)中心村的聚集融合，但仍會有20%~30%的農民保留傳統(tǒng)的居住和生活方式。

　　類似的拆遷，已經出現在山東的很多農村。今年8月初，山東省下發(fā)《關于加強土地綜合整治推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的意見》。

　　據稱，山東全省每年需新增建設用地30萬畝以上，其中占用耕地20萬畝左右，通過占補平衡補充耕地的難度越來越大、質量也難以保障。同時，山東省建設用地粗放和浪費的問題也十分突出，特別是農村居民點布局分散、凌亂，閑置土地較多。

　　“目前，我省農村建設用地2304萬畝，占全省建設用地總面積的50%以上，其中農村居民點用地1815萬畝，占農村建設用地的79%。全省農村居民點人均用地238平方米，遠遠超出國家規(guī)定的人均150平方米的高限標準。挖潛利用好農村存量建設用地，既是破解土地供需矛盾、解決我省長遠發(fā)展用地需求的必然選擇，也是通過土地級差收益反哺農村、推動農村改善生產生活條件的客觀要求。”這份文件指出。

　　“從2006年起我省開展了城鎮(zhèn)建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤(以下簡稱增減掛鉤)試點工作，4年來項目區(qū)政府投入資金100多億元，安排改造村莊近3000個，其中已完成改造村莊334個，安置居民62854戶，復墾耕地74242畝，騰出建設用地指標近6萬畝，既提高了土地節(jié)約集約利用率，又推動了新農村建設。”這份文件透露出增減掛鉤的實際效果。

來源：大洋網-廣州日報