城鎮(zhèn)規(guī)劃是一項(xiàng)全局性、綜合性、戰(zhàn)略性的系統(tǒng)工程，是推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)、推動(dòng)城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，也是政府指導(dǎo)、調(diào)控城鄉(xiāng)建設(shè)的基本手段。此外，城鎮(zhèn)規(guī)劃關(guān)系著社會(huì)各個(gè)行業(yè)、部門和群眾的切身利益。對(duì)于城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃的編制和實(shí)施，《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》明確指出：“應(yīng)當(dāng)遵循‘城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、合理布局、節(jié)約土地、集約發(fā)展和先規(guī)劃后建設(shè)’的原則”。
　　近年來(lái)，尤其是自2008年1月1日《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實(shí)施以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)規(guī)劃的編制、管理、監(jiān)督制度日臻完善，城鎮(zhèn)發(fā)展日新月異，城鎮(zhèn)化進(jìn)程逐步加快。但城鎮(zhèn)建設(shè)也面臨著諸多問(wèn)題，如部分地方政府對(duì)城鎮(zhèn)規(guī)劃工作不夠重視，有很多隨意性和短期性行為，個(gè)別城鎮(zhèn)甚至出現(xiàn)了“一個(gè)將軍一個(gè)號(hào)，各吹各的調(diào)”、“編規(guī)劃，紙上畫、墻上掛，不如領(lǐng)導(dǎo)一句話”的怪現(xiàn)象。對(duì)此，本報(bào)邀請(qǐng)了住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部規(guī)劃督察員郭星朝、國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵、河南省鹿邑縣規(guī)劃局局長(zhǎng)陳志、北京漢衡律師事務(wù)所主任律師羅輯，他們就城鎮(zhèn)規(guī)劃的有關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了解答。

　　主持人：在基層采訪中，我們發(fā)現(xiàn)了許多問(wèn)題，如內(nèi)蒙古自治區(qū)鄂爾多斯市耗資50多億元，建成了面積32平方公里的康巴什新城?？蛋褪残鲁蔷嚯x鄂爾多斯市東勝區(qū)22公里，因居住人數(shù)極少而被稱為“鬼城”；再如一些中小城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)在政府辦公樓前建設(shè)超大面積的廣場(chǎng)。請(qǐng)郭督察員結(jié)合這兩種現(xiàn)象談?wù)勎覈?guó)城市的發(fā)展模式。
　　郭星朝：你說(shuō)的現(xiàn)象我在網(wǎng)上經(jīng)?？吹健？蛋褪残鲁俏覜](méi)去過(guò)，但從新聞報(bào)道和你說(shuō)的情況看，在目前的城鄉(xiāng)規(guī)劃中具有代表性。我沒(méi)有看到內(nèi)蒙古自治區(qū)鄂爾多斯市的城市總體規(guī)劃，建這樣的新城是否合適很難說(shuō)。但建一座規(guī)?；男鲁?，其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、配套設(shè)施必須跟上。如果新城區(qū)距離主城區(qū)較遠(yuǎn)，其建設(shè)成本會(huì)大大增加。你提到的中小城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府規(guī)劃建設(shè)大廣場(chǎng)的現(xiàn)象，在有些地方確實(shí)存在。早在2004年2月，原建設(shè)部、國(guó)家發(fā)改委、國(guó)土資源部、財(cái)政部曾就城市游憩集會(huì)廣場(chǎng)的規(guī)模聯(lián)合下發(fā)了通知。通知規(guī)定，原則上小城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)不超過(guò)1公頃，中等城市不超過(guò)2公頃，大城市不超過(guò)3公頃，人口規(guī)模超過(guò)200萬(wàn)的特大城市不超過(guò)5公頃。一些中小城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)大廣場(chǎng)的做法顯然與該通知的精神背道而馳，其中有地方領(lǐng)導(dǎo)盲目追求政績(jī)的原因。
　　城市發(fā)展一般有兩種模式：集中發(fā)展和分散發(fā)展，即所謂的“攤大餅”和組團(tuán)式發(fā)展。“攤大餅”是城市建設(shè)發(fā)展圍繞一個(gè)中心，以同心圓的方式不斷向外擴(kuò)張。這樣容易造成交通擁堵、人口擁擠、環(huán)境污染等城市弊病。我國(guó)很多城市都是組團(tuán)式發(fā)展，不同的生活區(qū)有不同的功能，有多個(gè)城市中心。這樣的規(guī)劃可以避免人、車輛等城市要素過(guò)分集中，但也有很多值得探討的地方。比如，同一個(gè)城市各中心功能區(qū)之間的距離多遠(yuǎn)合適？國(guó)家沒(méi)有明確標(biāo)準(zhǔn)?？梢钥隙ǖ氖?，不是城市越大就越好，康巴什新城就是一個(gè)典型的例子。要根據(jù)城市的實(shí)際需要規(guī)劃各功能區(qū)間合適距離。這樣既能推動(dòng)中心區(qū)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，又能避免出現(xiàn)“攤大餅”的問(wèn)題。
　　在城鎮(zhèn)建設(shè)中，對(duì)侵占公共綠地行為應(yīng)引起警惕。目前，往往某個(gè)地塊在規(guī)劃中是一片綠地，最后卻變成了商場(chǎng)或商品房。因此，城市規(guī)劃的制定、管理、監(jiān)督等工作都馬虎不得，這涉及城市的未來(lái)發(fā)展、合理布局和工程建設(shè)的綜合部署，也關(guān)系著百姓的切身利益。 

　　主持人：一些發(fā)達(dá)國(guó)家早就開(kāi)始進(jìn)行生態(tài)城市建設(shè)了，比如美國(guó)、德國(guó)等。在中國(guó)，近幾年很多地方政府也提出了建設(shè)生態(tài)新城，這種模式是否適合中國(guó)？
　　李鐵：我曾問(wèn)過(guò)很多人，是愿意搬到遠(yuǎn)離主城區(qū)的郊區(qū)享受優(yōu)美的自然環(huán)境還是愿意住在相對(duì)方便的城里？絕大部分人都選擇了后者。特別是那些居住在城里的人，更不愿意搬出去，原因就是城里方便。既然大多數(shù)人都愿意住在城里，為什么大多數(shù)城市管理者都熱衷于建設(shè)生態(tài)宜居城市呢？根據(jù)近幾年的調(diào)查，我認(rèn)為大概有以下幾個(gè)原因：
　　盲目地照抄發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)。近些年，我們的城市管理者出國(guó)次數(shù)多了。他們看到國(guó)外城市的居住環(huán)境很好，特別是一些發(fā)達(dá)國(guó)家（只是部分發(fā)達(dá)國(guó)家），居住環(huán)境規(guī)劃尺度很大，生態(tài)環(huán)境保護(hù)得很好，就想學(xué)習(xí)這些國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，建生態(tài)城市。對(duì)于人口眾多、環(huán)境條件不是很好的中國(guó)來(lái)說(shuō)，這些經(jīng)驗(yàn)顯然不適合。國(guó)外的城市居民絕大部分愿意居住在城里，他們也喜歡城市的方便。
　　目前來(lái)看，中國(guó)絕大部分城市之所以要搞生態(tài)宜居建設(shè)，實(shí)際上是在回避舊城改造。因?yàn)榕f城的基礎(chǔ)設(shè)施欠賬太多，改造成本太高，政府又沒(méi)有足夠的資金。另外，舊城改造視覺(jué)效果不明顯，基本上都是對(duì)地下設(shè)施、道路等進(jìn)行維修改造，可謂費(fèi)力不討好。新樓盤所用地塊基本低價(jià)從農(nóng)民手里征用。此外，建設(shè)生態(tài)新城可以取得很好的視覺(jué)效果。
　　生態(tài)型樓盤開(kāi)發(fā)成本較低，深受開(kāi)發(fā)商喜愛(ài)。在中國(guó)，一般城市對(duì)開(kāi)發(fā)商開(kāi)發(fā)新樓盤沒(méi)有公共服務(wù)設(shè)施方面的硬性要求。開(kāi)發(fā)商拿地成本較低，只需繳納土地出讓金或者解決搬遷問(wèn)題就可以了。生態(tài)型樓盤比較吸引城市富有階層的眼球。不用建設(shè)各類公共配套設(shè)施，開(kāi)發(fā)商能獲得較多的利潤(rùn)。全國(guó)各地都有生態(tài)型小區(qū)，這些小區(qū)白天看起來(lái)綠樹茵茵，夜里看起來(lái)漆黑一片。小區(qū)居民晚上才回家休息，其他消費(fèi)都在城里進(jìn)行。
　　我國(guó)很多規(guī)劃專家都是環(huán)境地理行業(yè)出身，他們?cè)谝?guī)劃的過(guò)程中經(jīng)常忽略城市的經(jīng)濟(jì)功能，不考慮城市建設(shè)的成本和相應(yīng)的社會(huì)問(wèn)題。由于專業(yè)原因，他們談生態(tài)問(wèn)題駕輕就熟，深受想取得政績(jī)的城市管理者的青睞。在城市管理者的推動(dòng)下，生態(tài)宜居城市概念在中國(guó)產(chǎn)生了巨大影響。 

　　主持人：鹿邑縣作為河南省直管縣，近年來(lái)，在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等方面均取得了長(zhǎng)足發(fā)展，鹿邑縣的城市規(guī)劃有何特色？
　　陳志：鹿邑縣位于河南省東部，屬周口市管轄，是典型的內(nèi)陸平原縣，縣域面積1245平方公里，有116萬(wàn)人。今年6月1日，鹿邑縣正式成為河南省直管縣。我國(guó)偉大的哲學(xué)家、思想家老子就誕生在鹿邑縣太清宮鎮(zhèn)，因此，鹿邑又被稱為“老子故里”。
　　近年來(lái)，在縣委、縣政府正確領(lǐng)導(dǎo)下，鹿邑縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展明顯提速，各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)同步跟進(jìn)，人民生活水平明顯提高，城鄉(xiāng)建設(shè)步伐日益加快。鹿邑縣曾獲得中國(guó)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)最具活力縣、中國(guó)文化旅游強(qiáng)縣等榮譽(yù)稱號(hào)。
　　2004年，由于發(fā)展的需要，我們對(duì)《鹿邑縣城總體規(guī)劃（1994年）》進(jìn)行了修訂，確定鹿邑縣城發(fā)展方向?yàn)闁|連、西延、北拓、南控，城市總體規(guī)劃布局為“一心、一軸、四區(qū)”，即以老城區(qū)為中心，以渦河景觀帶為發(fā)展軸，以老城區(qū)東部為文化旅游區(qū)，以西部為行政辦公區(qū)，以北部為產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，以老城區(qū)為居住商貿(mào)區(qū)。
　　自2007年以來(lái)，鹿邑縣城規(guī)劃以創(chuàng)建生態(tài)城市、衛(wèi)生城市、旅游城市、文明城市、文化城市為目標(biāo)，按照東連西延，北拓南控，渦河為軸，兩翼發(fā)展的總體城區(qū)規(guī)劃，編寫了《鹿邑縣新區(qū)行政區(qū)修建性詳細(xì)規(guī)劃》，還編寫了《鹿邑縣城市棚戶區(qū)改造3年規(guī)劃》。經(jīng)過(guò)改造，目前，鹿邑縣城區(qū)規(guī)劃面積由2004年的19.5平方公里發(fā)展到65平方公里，建成區(qū)面積從2004年的18平方公里發(fā)展到32平方公里，城市人口從2004年的12.1萬(wàn)人發(fā)展到26.3萬(wàn)人，城市化率32.8%。
　　鹿邑縣把高起點(diǎn)編制和執(zhí)行縣城發(fā)展規(guī)劃放到首位，按照建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)的要求，聘請(qǐng)同濟(jì)大學(xué)、中國(guó)城市建筑設(shè)計(jì)院的城市規(guī)劃專家，按照“一區(qū)一色、一街一景”的要求，高質(zhì)量、高水平地編寫鹿邑縣城市建設(shè)總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃。在規(guī)劃中突出鹿邑縣的文化特色和旅游特色，以弘揚(yáng)“老子文化”為抓手，體現(xiàn)當(dāng)?shù)氐臍v史特色，將“老子文化”融入城市建設(shè)，把地方建筑風(fēng)格融入城市現(xiàn)代建筑。
　　鹿邑縣牢固樹立人本、生態(tài)規(guī)劃理念，堅(jiān)持超前規(guī)劃，將人性化理念貫穿于整個(gè)城市發(fā)展的規(guī)劃設(shè)計(jì)中，以群眾的適應(yīng)性、滿意度等指標(biāo)評(píng)價(jià)城市發(fā)展規(guī)劃方案的可行性，廣泛進(jìn)行社會(huì)調(diào)研，做到科學(xué)規(guī)劃、民主決策，全面推動(dòng)人與城市共同發(fā)展。此外，堅(jiān)持生態(tài)的原則，走可持續(xù)發(fā)展之路，兼顧環(huán)境的承受能力，維護(hù)生態(tài)平衡，使人類社會(huì)與資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。完善城市可持續(xù)發(fā)展的保障機(jī)制，推動(dòng)城市、社會(huì)、人口、資源、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。
　　鹿邑遵循“城鄉(xiāng)一體、以城為主、尊重自然、因地制宜、突出特色”的原則，科學(xué)規(guī)劃鹿邑縣城的建設(shè)。處理好舊城區(qū)和行政新區(qū)的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)規(guī)劃和發(fā)展的整體性。當(dāng)前，在新形勢(shì)下，按照《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》確定的基本原則，以新區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)為依托，適當(dāng)開(kāi)發(fā)老城區(qū)，以整體性為原則統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一建設(shè)，提高老城區(qū)土地利用率。

　　主持人：羅主任是著名的法律專家。我們知道，與已經(jīng)廢止的《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》相比，《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》有明顯的進(jìn)步，最近幾年為何還出現(xiàn)很多剛建成幾年的小區(qū)、擁有幾百年歷史的古建筑被拆除的現(xiàn)象？
　　羅輯：《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》是我國(guó)城市建設(shè)管理的第一部法律，出臺(tái)該法的目的是確定城市規(guī)模和發(fā)展方向，實(shí)現(xiàn)城市的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，合理制定城市規(guī)劃，合理進(jìn)行城市建設(shè)，適應(yīng)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的需要。隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程加快和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系逐步健全，城鄉(xiāng)規(guī)劃作為保障城鎮(zhèn)健康有序發(fā)展的重要公共政策遇到了新問(wèn)題，已無(wú)法適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要。2008年，《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》（簡(jiǎn)稱《城市規(guī)劃法》）被廢止，取而代之的是《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（簡(jiǎn)稱《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》）。雖然兩部法律只有一字之差，但原來(lái)的城鄉(xiāng)二元法律體系變成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的法律體系，意義深遠(yuǎn)。
　　以城市規(guī)劃為例，在《城市規(guī)劃法》中，城市規(guī)劃主要指城區(qū)規(guī)劃，村鎮(zhèn)規(guī)劃執(zhí)行的是《國(guó)務(wù)院村莊和集鎮(zhèn)建設(shè)管理?xiàng)l例》，城鄉(xiāng)規(guī)劃二元化。但《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》要求，將城區(qū)與村鎮(zhèn)統(tǒng)籌規(guī)劃。
　　《城市規(guī)劃法》注重指導(dǎo)建設(shè)，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》強(qiáng)調(diào)資源保護(hù)。比如，關(guān)于城鄉(xiāng)規(guī)劃的實(shí)施，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》明確規(guī)定：在城市新區(qū)的開(kāi)發(fā)和建設(shè)中，應(yīng)保護(hù)自然資源和生態(tài)環(huán)境，體現(xiàn)地方特色；在舊城區(qū)改造中，應(yīng)保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)和傳統(tǒng)風(fēng)貌；在城鄉(xiāng)建設(shè)和發(fā)展中，應(yīng)依法保護(hù)、合理利用風(fēng)景名勝和生態(tài)資源。
　　《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對(duì)規(guī)劃的實(shí)施和監(jiān)督提出了更高要求，要求規(guī)劃受人大監(jiān)督、公眾監(jiān)督、上級(jí)監(jiān)督，各項(xiàng)監(jiān)督檢查措施要落實(shí)。另外，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》把對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門工作的約束擺到重要位置。比如，對(duì)實(shí)施違法行為或者批準(zhǔn)實(shí)施違法行為的責(zé)任人和其他直接責(zé)任人，規(guī)定了相應(yīng)的行政責(zé)任，對(duì)濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊，構(gòu)成犯罪的，要依法追究其刑事責(zé)任。
　　公眾參與和社會(huì)監(jiān)督是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的特點(diǎn)?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定，城鄉(xiāng)規(guī)劃在報(bào)批前應(yīng)向社會(huì)公告，而且公告時(shí)間不得少于30天。組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分考慮專家和公眾的意見(jiàn)，并在報(bào)送審批的材料中附上意見(jiàn)采納情況和理由?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》在報(bào)送審批前要經(jīng)村民討論同意。
　　《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》健全了違章建筑處理機(jī)制，依法制定了責(zé)令停止建設(shè)、限期改正、處以罰款、限期拆除、沒(méi)收違法實(shí)物或者違法收入等各類行政處罰和行政強(qiáng)制措施。
　　總體來(lái)說(shuō)，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實(shí)行以來(lái)，在引導(dǎo)城鎮(zhèn)健康發(fā)展、推動(dòng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展等方面發(fā)揮了關(guān)鍵作用。正像你所說(shuō)，一些剛建成幾年的小區(qū)被拆除了，一些古建筑成了廢墟，這些現(xiàn)象讓我們這些法律工作者感到憂慮。
　　城市規(guī)劃分為城市總體規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃。城市總體規(guī)劃的審批權(quán)在上一級(jí)政府，調(diào)整程序相當(dāng)復(fù)雜。對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)，修改城市的控制性詳細(xì)規(guī)劃只要同級(jí)人大同意就可以了。因此，無(wú)論是公益項(xiàng)目還是商業(yè)項(xiàng)目，地方規(guī)劃局在形象工程和商業(yè)利益面前，往往采取修改控制性規(guī)劃的手段。這為拿到房屋拆遷許可證所必需的建設(shè)用地規(guī)劃許可證和國(guó)有土地使用權(quán)批準(zhǔn)文件奠定了法律基礎(chǔ)。
　　《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定，政府征收行為被嚴(yán)格限定在符合公共利益的六種情況下，而土地儲(chǔ)備不在其列。但在土地財(cái)政的誘惑下，一些地方政府隨意擴(kuò)大可以納入儲(chǔ)備的土地范圍，賦予土地儲(chǔ)備中心拆遷職能，這是現(xiàn)實(shí)中拆遷糾紛屢屢發(fā)生的重要原因。

來(lái)源：中國(guó)建筑新聞網(wǎng)