國(guó)家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任 李鐵

     城市發(fā)展和城鎮(zhèn)化問(wèn)題，現(xiàn)在越來(lái)越多地得到人們的關(guān)注。當(dāng)然也不可避免地存在著許多爭(zhēng)論。如果僅僅是作為理論探討，并不可怕，因?yàn)橥Ａ粼诠P墨官司上，對(duì)于人們的生活沒(méi)有太大的實(shí)際意義?？墒钱?dāng)爭(zhēng)論演變到政府決策的層面上，將會(huì)影響到千家萬(wàn)戶的生活。畢竟我們僅有的這些國(guó)民資源經(jīng)不起錯(cuò)誤決策的折騰，而這些都是廣大人民群眾和企業(yè)家嘔心瀝血所創(chuàng)造出來(lái)的公共資源和社會(huì)財(cái)富。
　　根據(jù)目前的情況，有必要了解一下城鎮(zhèn)化發(fā)展的歷史，了解發(fā)達(dá)國(guó)家如何經(jīng)歷的痛苦的城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程。要把城鎮(zhèn)化發(fā)展的背景放在東西方文明差異大前提下來(lái)認(rèn)識(shí)，認(rèn)清我國(guó)目前城鎮(zhèn)化歷史的演變及所存在的特殊的體制環(huán)境問(wèn)題。

　　城市發(fā)展的漸進(jìn)過(guò)程
　　世界歷史上，早期城市的興起是在古希臘羅馬時(shí)期，商業(yè)移民在地中海周?chē)⒘舜笈前顕?guó)家，這批帶有典型商業(yè)資本色彩的城市被后來(lái)中央集權(quán)的古羅馬帝國(guó)徹底粉碎了。中世紀(jì)后期歐洲城市的興起，是對(duì)封建領(lǐng)主和莊園的挑戰(zhàn)，孕育了近代城市的雛形。城市的發(fā)展經(jīng)歷了土地兼并，大批農(nóng)村人口失去土地而被迫流入城市，城市中出現(xiàn)了大量貧民窟、兩極分化以及勞資對(duì)立。馬克思、恩格斯正是從這些城市階級(jí)分化過(guò)程中，創(chuàng)造了剩余價(jià)值理論，并預(yù)示資本主義必將滅亡。隨著戰(zhàn)爭(zhēng)、市場(chǎng)擴(kuò)張和資本的國(guó)際化，作為勝利者的歐洲城市，增加了就業(yè)，城市內(nèi)部的勞資關(guān)系得到了緩和，新的資本收益的一部分轉(zhuǎn)化為城市的公共剩余，用于城市公共設(shè)施的投入，緩解了城市內(nèi)部的壓力，城市發(fā)展逐步進(jìn)入良性循環(huán)。漫長(zhǎng)的幾百年的城市發(fā)展史，形成了現(xiàn)代城市，人們似乎忘記了在西方發(fā)達(dá)國(guó)家的城市曾經(jīng)經(jīng)歷過(guò)的痛苦過(guò)程。盡管如此，作為西方國(guó)家城市文明的典范，美國(guó)的城市，在二十世紀(jì)初，嬰兒死亡率仍高達(dá)50%。二十一世紀(jì)的今天，即使在經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的美國(guó)的大城市仍有貧民區(qū)的存在。
　　二十世紀(jì)七十年代，拉美國(guó)家城市化的發(fā)展也沒(méi)有擺脫漸進(jìn)的軌跡。這些國(guó)家城市的發(fā)展，沒(méi)有經(jīng)歷過(guò)中世紀(jì)后期和封建制抗衡的城市興起的過(guò)程。由于經(jīng)濟(jì)的騰飛和城市發(fā)展的同步，人口向城市的自由遷徙受到法律的保護(hù)，特大城市的擴(kuò)張，成為拉美國(guó)家城市化發(fā)展的典型特征。但是，城市人口的兩極分化，大量城市失業(yè)人口和貧民窟的存在，以及由此伴生出的社會(huì)治安、環(huán)境污染和衛(wèi)生問(wèn)題等，依然困擾著中央政府和城市的管理者。
　　中國(guó)的城市過(guò)去也是遵循著漸進(jìn)發(fā)展的軌道。二三十年代上海閘北的棚戶區(qū)，我們從照片看到的老北京，都經(jīng)歷過(guò)一個(gè)痛苦漫長(zhǎng)的過(guò)程。解放后，雖然我們實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和城鄉(xiāng)分割的戶籍管理制度，人為地限制人口向城市的流動(dòng)，遏制了貧民窟現(xiàn)象的發(fā)生，但城市居民整體的貧困和生活水平的低下，依然表明了這一時(shí)期國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城市發(fā)展的同步。即使我們現(xiàn)在看到中國(guó)沿海地區(qū)一些新興的小城鎮(zhèn)，在改革開(kāi)放初期，也都相當(dāng)程度地存在著城鎮(zhèn)衛(wèi)生的臟亂差、環(huán)境污染和社會(huì)治安問(wèn)題。這些小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平低，正是由于適應(yīng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展初級(jí)階段的要求，帶動(dòng)了各類(lèi)生產(chǎn)要素的積聚和城鎮(zhèn)規(guī)模的迅速崛起。

　　城市發(fā)展過(guò)程中的活力和競(jìng)爭(zhēng)
　　城市是各類(lèi)要素和社會(huì)群體在某一特定空間內(nèi)的組合。城市形成的模式取決于區(qū)位條件，也取決于人口聚集的目標(biāo)。古希臘、羅馬的城市是商業(yè)人口的聚集，市場(chǎng)交易條件和交通條件，決定了城市的開(kāi)放特征。雖然有少量的城市用于軍事目的，但并不具有普遍意義。城市之間是平等競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系。雅典作為城邦的領(lǐng)袖，也是憑借著商業(yè)的地位、悠久的歷史、城市的規(guī)模和精英的數(shù)量取得的優(yōu)勢(shì)，由各個(gè)城市推舉選出。早期的羅馬在具備了以上條件之后，還增加了軍事勢(shì)力，因?yàn)樵缙诔鞘械陌l(fā)展，在競(jìng)爭(zhēng)中還要通過(guò)戰(zhàn)爭(zhēng)獲得絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)地位。直到羅馬帝國(guó)的興起，打破了傳統(tǒng)的城市間競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，集權(quán)體制下的城市發(fā)展，變成了帝國(guó)政府對(duì)于城市的掠奪，也注定了城市活力的逐步喪失。取而帶之的是羅馬一個(gè)城市的奢華和繁榮。
　　經(jīng)歷了黑暗時(shí)代、文藝復(fù)興和宗教改革之后的歐洲中世紀(jì)末期城市的興起，是獨(dú)立于封建制度之外的商業(yè)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物。地中海貿(mào)易的恢復(fù)和逐步活躍，使得沿地中海北側(cè)的意大利出現(xiàn)了新一輪的城市繁榮。這個(gè)時(shí)期的城市不受封建制度所約束，行會(huì)勢(shì)力主宰了城市，任何一個(gè)農(nóng)奴進(jìn)入城市，都可以享受到自由民的身份。由于基督教和伊斯蘭教的戰(zhàn)爭(zhēng)對(duì)峙狀態(tài)，限制了城市發(fā)育的市場(chǎng)空間。為了維持城市內(nèi)居民的低水平生存，行會(huì)限制每一個(gè)居民商品生產(chǎn)的數(shù)量。直到新大陸的發(fā)現(xiàn)，消費(fèi)市場(chǎng)的擴(kuò)大，觸發(fā)了生產(chǎn)技術(shù)和新制度的革命，推動(dòng)了城市化的加速。
　　資本主義、商人階級(jí)和工業(yè)革命引發(fā)了社會(huì)制度的變化。本來(lái)就沒(méi)有依附于封建制度的新興城市成為資本主義革命的堡壘。商人、企業(yè)家作為城市社會(huì)的主宰者，按照古希臘、羅馬的方式建立了城市的自治體制。這里，城市內(nèi)部創(chuàng)造的公共積累和剩余必須服務(wù)于城市自身，中央政府不能運(yùn)用行政權(quán)力任意剝奪城市所創(chuàng)造的財(cái)富。城市間的競(jìng)爭(zhēng)是公平的，在制度環(huán)境相同的條件下，城市的發(fā)展和城市間的競(jìng)爭(zhēng)主要取決于歷史因素和區(qū)位條件。例如在封建的集權(quán)時(shí)代，國(guó)王通過(guò)強(qiáng)權(quán)稅收，為自己的領(lǐng)地的城市建設(shè)帶來(lái)了特別的優(yōu)惠?；蛘咭恍┏鞘幸揽康锰飒?dú)厚的港口條件獲得了發(fā)展的先機(jī)等。具備優(yōu)越的自然和歷史條件的城市，由于吸引了人力資源和資本的聚集，通過(guò)充足的公共剩余改善基礎(chǔ)設(shè)施和城市居民的生活條件，進(jìn)一步吸引資本和要素的聚集，開(kāi)始了城市發(fā)展進(jìn)程的良性循環(huán)。

　　中國(guó)城市的功能和特征
　　很多理論工作者在研究中國(guó)的城市問(wèn)題時(shí)，常常以西方的城市發(fā)展過(guò)程作為借鑒。從表象上看，東西方城市存在著許多共性，如人口、規(guī)模、形態(tài)以及要素的構(gòu)成等。但兩類(lèi)文明形態(tài)的根本差異對(duì)城市發(fā)展進(jìn)程的影響是不同的，直接影響到城市的基本制度、競(jìng)爭(zhēng)能力、資源的構(gòu)成和要素的稟賦。
　　在世界歷史上，中央集權(quán)制國(guó)家的城市功能都具有相同的特點(diǎn)。即使在西歐的歷史中，封建集權(quán)國(guó)家在鼎盛時(shí)期，作為國(guó)王領(lǐng)地的城市基本服務(wù)于國(guó)王。由于封建國(guó)家在地理上的分割，商人為主體的城市通過(guò)贖買(mǎi)的方式獲得了獨(dú)立于封建領(lǐng)主之外的自治權(quán)。隨著封建王朝的日益衰落，這些城市孕育了新興的資產(chǎn)階級(jí)，成為工業(yè)革命的載體，標(biāo)志著新的時(shí)代的產(chǎn)生。
　　中國(guó)是建立在農(nóng)耕社會(huì)基礎(chǔ)上的集權(quán)國(guó)家，城市發(fā)展的先決條件不是貿(mào)易，而是中央政權(quán)及其分支管理者的所在地，城市以軍事防御功能為主。中國(guó)自秦以后的文明史基本沒(méi)有發(fā)生過(guò)斷裂，雖然王朝無(wú)數(shù)次的更替，每一次新王朝都會(huì)把傳統(tǒng)的集權(quán)體制繼承下來(lái)，甚至從制度上加以強(qiáng)化，對(duì)于城市的管理也是如此。雖然有些城市的消亡是由于自然條件的變化，如黃河改道使古城開(kāi)封衰落。有些城市的興起取決于商業(yè)條件的變化，如揚(yáng)州、廣州自宋以后的貿(mào)易地位的重要。但是，中央集權(quán)的控制管理，一直把城市牢牢掌握在手中。從中國(guó)城市的地理沿革看，城市的變遷和行政管理區(qū)域的變更大體上是重合的，歷史上的中央集權(quán)的分級(jí)管理是通過(guò)大大小小的城市向下傳遞，所謂“普天之下，莫非王土”，省地市、州府縣基本以城市為中心保持著對(duì)國(guó)土的管理。
　　研究中國(guó)的城市，不能簡(jiǎn)單從形態(tài)而論。因?yàn)槌鞘械墓δ芎臀鞣絿?guó)家有著本質(zhì)上的區(qū)別。中國(guó)的城市首先附屬于中央集權(quán)的管理，其他的功能必須服務(wù)于這個(gè)根本目標(biāo)。而中國(guó)的中央集權(quán)是分級(jí)管理體制，城市也就具有了其他國(guó)家城市不具備的特征——行政等級(jí)化。在中國(guó)，無(wú)論城市的大小，城市的行政級(jí)別涵蓋了所有要素的組合。級(jí)別意味著管理等級(jí)的區(qū)別，從形式上是對(duì)中央集權(quán)負(fù)責(zé)，實(shí)質(zhì)上是對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)。

　　行政等級(jí)下的城鎮(zhèn)資源流向
　　在中國(guó)歷史上傳統(tǒng)的集權(quán)體制下，中央政府通過(guò)不同等級(jí)的地方政府向農(nóng)村獲取資源，滿足中央政府的各項(xiàng)開(kāi)支，如皇室的費(fèi)用、國(guó)防、水利建設(shè)、漕運(yùn)、道路等。其中一項(xiàng)重要的支出是皇城和各級(jí)政府所在地城防的修建，這一時(shí)期城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以城防和道路為主，基本列入中央政府的支出范疇。
　　在建國(guó)后的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，中央政府仍將從地方獲取的資源按照計(jì)劃向地方和各級(jí)城市分配。與以往的區(qū)別是，資源的使用方向發(fā)生了變化，主要是用于工業(yè)建設(shè)和必要的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在完成從農(nóng)業(yè)國(guó)向工業(yè)國(guó)轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，城市的功能從單一的行政中心向經(jīng)濟(jì)中心和工業(yè)中心過(guò)渡。由于工業(yè)化發(fā)展的要求，城市的人口規(guī)模開(kāi)始逐步擴(kuò)張。在改革開(kāi)放之前，為了加速實(shí)現(xiàn)工業(yè)化積累，提出“先生產(chǎn)，后生活”的城市基本建設(shè)方針，使城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平普遍不高，城市居民的生活也處于較低的水準(zhǔn)。
　　值得注意的是，在五十年代末期，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)熱和大躍進(jìn)的后遺癥，中國(guó)政府實(shí)行了城鄉(xiāng)分割的戶籍管理體制限制農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)流動(dòng)，以緩解國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃分配不足的壓力。這一政策的后果，對(duì)中國(guó)未來(lái)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程和城鎮(zhèn)發(fā)展的體制產(chǎn)生了十分深遠(yuǎn)的影響。
　　改革開(kāi)放初期，中央政府對(duì)地方實(shí)行財(cái)政分級(jí)負(fù)責(zé)，資源向上集中的方式和渠道發(fā)生了變化。一部分向中央政府繳納的資源以不同的形式轉(zhuǎn)向各級(jí)地方政府，由各級(jí)地方政府決策這部分資源的分配方式。同一時(shí)期，資源供給的渠道也發(fā)生了變化。改革開(kāi)放前，中國(guó)的工業(yè)化發(fā)展水平尚不構(gòu)成國(guó)民經(jīng)濟(jì)支柱，還依賴(lài)于從農(nóng)業(yè)中獲取資源來(lái)完成工業(yè)化的積累。二十世紀(jì)八十年代中期，改革的積極成果基本體現(xiàn)在中央集權(quán)管理相對(duì)薄弱的農(nóng)村地區(qū)，由于體制上的相對(duì)活躍，使得過(guò)去在計(jì)劃體制下沉淀在城市的生產(chǎn)要素以市場(chǎng)行為向農(nóng)村流動(dòng)，活躍了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的活力，推動(dòng)了農(nóng)村地域范圍內(nèi)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，改變了原有的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)資源供給的方式和數(shù)量。農(nóng)村相對(duì)于城市來(lái)說(shuō)，不再是簡(jiǎn)單的農(nóng)產(chǎn)品的提供者，可以創(chuàng)造更豐富的經(jīng)濟(jì)資源，而并不需要國(guó)家計(jì)劃分配資金更多的投入。從另一個(gè)意義上講，作為各級(jí)地方政府可以通過(guò)行政權(quán)力從農(nóng)村獲取更多的資源來(lái)滿足各種開(kāi)支需求增大的壓力。從這時(shí)起，等級(jí)化的行政管理體制在改變資源流向和決策分配方式發(fā)揮了十分重要的作用。
　　八十年代中期以后，以城市為中心的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和國(guó)有企業(yè)改革開(kāi)始逐步實(shí)施。中央政府和各級(jí)地方政府在減少了對(duì)農(nóng)村支出的壓力之后，把國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃資源分配的重點(diǎn)通過(guò)金融、財(cái)政和土地出讓等方式重點(diǎn)支持了城市。而各級(jí)地方政府為了更多的獲取上級(jí)計(jì)劃分配資源，并尋找更多的機(jī)會(huì)截留地方向上繳納的資源，紛紛開(kāi)始提出了加強(qiáng)城市建設(shè)的口號(hào)。縣改市、地改市出現(xiàn)了熱潮。傳統(tǒng)的對(duì)農(nóng)村地域管理的等級(jí)化的地方政府分級(jí)管理體制逐漸轉(zhuǎn)化為等級(jí)化的城市政府管理體制。
　　從城市演進(jìn)的歷史分析，在傳統(tǒng)的集權(quán)體制下，中央政府可通過(guò)強(qiáng)制性手段獲取全國(guó)的公共資源來(lái)加強(qiáng)政府所在地的城市建設(shè)，如上所述，西羅馬帝國(guó)時(shí)期的羅馬城，東羅馬帝國(guó)的君士坦丁堡，路易十四時(shí)期的巴黎等。中國(guó)歷史上，都城所在地的城市發(fā)展都比較快，而隨著王朝的更替，首都的搬遷，原來(lái)作為都城的城市則會(huì)出現(xiàn)衰敗的跡象，而新的都市會(huì)日趨繁榮。與西方城市發(fā)展歷史不同的是，中國(guó)的集權(quán)體制下，在不同級(jí)別的政府管理設(shè)置地也可體現(xiàn)出集權(quán)管理區(qū)域的特征，城市的發(fā)育程度和管理級(jí)別相對(duì)吻合。由于目前的中國(guó)的中央集權(quán)管理的特點(diǎn)，在改革開(kāi)放后實(shí)行的財(cái)政包干分級(jí)決策體制，也使資源的流向依次集中在各個(gè)不同等級(jí)的首府中。
　　九十年代初，三種資源的流向推動(dòng)了城市建設(shè)的熱潮。中央政府計(jì)劃資源分配對(duì)城市建設(shè)的傾斜；地方政府在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整過(guò)程中從農(nóng)村和企業(yè)獲取的行政收益；城市土地市場(chǎng)發(fā)育帶動(dòng)了政府和地產(chǎn)商雙重的熱情，實(shí)際上是對(duì)農(nóng)民土地收益的最大剝奪。

　　城市發(fā)展中的福利傾向
　　近代以來(lái)的城市發(fā)展史證明，城市化是工業(yè)化的結(jié)果。因?yàn)楣I(yè)化吸收了大量農(nóng)村人口進(jìn)城就業(yè)，促進(jìn)了城市規(guī)模的擴(kuò)張，帶動(dòng)了第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造了更為豐富的就業(yè)機(jī)會(huì)，形成了更多的城市收益，用以改善基礎(chǔ)設(shè)施，改變要素構(gòu)成，提升產(chǎn)業(yè)素質(zhì)，促進(jìn)城市發(fā)展的良性循環(huán)。城市化進(jìn)程的加速也是人口流動(dòng)的結(jié)果，大規(guī)模的農(nóng)村人口以較低的生活水平和就業(yè)條件進(jìn)入城市，為企業(yè)實(shí)現(xiàn)資本積累和城市增加公共剩余提供了低成本的條件。這是城市發(fā)展的普遍規(guī)律。
　　中國(guó)的等級(jí)化城鎮(zhèn)管理體制和城鄉(xiāng)分割的戶籍制度，使城鎮(zhèn)化進(jìn)程出現(xiàn)了完全不同的結(jié)果。按照中國(guó)的城市管理體制和資源按城市等級(jí)集中的流向，行政等級(jí)越高的城市獲取的資源越多，行政等級(jí)低的城市或城鎮(zhèn)可獲取的資源較少。即使在行政等級(jí)較低的一些小城市或小城鎮(zhèn)，改革開(kāi)放之初，由于具備了要素進(jìn)入門(mén)檻低和體制相對(duì)優(yōu)越的有利條件，發(fā)展十分迅速。但是在傳統(tǒng)的城市等級(jí)管理體制下，自己所創(chuàng)造的公共剩余，必須按照制度規(guī)則，全部或大部上繳給上級(jí)城市政府。這些例子在廣東、浙江、江蘇等省，已經(jīng)是非常普遍的現(xiàn)象，以至于人們經(jīng)常疑問(wèn)，為什么在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展非常迅速的地方，農(nóng)村面貌的改善遠(yuǎn)不如作為國(guó)有企業(yè)載體的中等城市的建設(shè)。依靠行政手段獲取城市發(fā)展資源的趨勢(shì)，使改革開(kāi)放以來(lái)具有活力的新興城鎮(zhèn)競(jìng)爭(zhēng)力的喪失，拉大了城鄉(xiāng)差距，延緩了城市改革的步伐，也造成了新一輪深層次社會(huì)問(wèn)題。
　　由于長(zhǎng)期實(shí)行城鄉(xiāng)分割的戶籍管理制度，農(nóng)村人口不能自由地向城市遷徙，在資源和各種要素源源不斷流向城市之后，中國(guó)最豐富的勞動(dòng)力資源被排斥在城市大門(mén)之外。國(guó)民收入二次分配通過(guò)城市建設(shè)的渠道滿足了城市居民生活環(huán)境質(zhì)量改善的需求，城市的建設(shè)水平伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐開(kāi)始趕超西方發(fā)達(dá)國(guó)家。而農(nóng)村由于資源的凈流出，環(huán)境逐步惡化，城鄉(xiāng)差距在不斷擴(kuò)大，不僅僅表現(xiàn)在城鄉(xiāng)居民收入上，突出表現(xiàn)在城鄉(xiāng)居民生活公共環(huán)境上的質(zhì)量差異。  
　　資源流向城市，排斥農(nóng)民進(jìn)入城市，也增加了改革的成本和負(fù)擔(dān)。城市居民在享受著城市環(huán)境變化所帶來(lái)的種種福利優(yōu)惠時(shí)，不希望增加大批農(nóng)民共同分享城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的福利蛋糕，更不希望長(zhǎng)期被排斥在城市化進(jìn)程之外而文明素質(zhì)低下的農(nóng)民進(jìn)城，破壞了城里的環(huán)境設(shè)施、公共衛(wèi)生條件，帶來(lái)了社會(huì)治安的隱憂，并和城里人共同競(jìng)爭(zhēng)就業(yè)崗位。城市居民對(duì)城市環(huán)境改善的要求日益迫切，改造環(huán)境的資金需求的壓力對(duì)于城市政府也在日益增加，迫使政府增加稅收，增加對(duì)農(nóng)民土地出讓金的剝奪，抬高土地成本，并舉債來(lái)滿足居民對(duì)城市建設(shè)的迫切要求。由于限制農(nóng)民進(jìn)入，也遏制了勞動(dòng)力市場(chǎng)的發(fā)育，城市居民勞動(dòng)力成本的昂貴也抬高了企業(yè)的成本，使城市企業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)中處于不利地位。當(dāng)城市的福利化傾向日益加劇時(shí)，城市的競(jìng)爭(zhēng)力在下降，雖然表象上處于繁榮的景象，但不得不依賴(lài)于債務(wù)、計(jì)劃分配資源和對(duì)下級(jí)城鎮(zhèn)和農(nóng)村的剝奪。
　　從中國(guó)和西方發(fā)達(dá)國(guó)家城市發(fā)展的進(jìn)程來(lái)看，可以歸結(jié)為以下幾種不同的特點(diǎn)。西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的城市化進(jìn)程是漸進(jìn)的，城市由小到大，由亂到治是必然過(guò)程，很少跳躍式的發(fā)展；城市的發(fā)展，城市間的競(jìng)爭(zhēng)是在公平的環(huán)境和制度框架下進(jìn)行的，沒(méi)有行政干預(yù)和剝奪。中國(guó)的城鎮(zhèn)管理是按照等級(jí)化的行政管理體制運(yùn)行的。等級(jí)高的城市自下而上的轉(zhuǎn)移公共資源，加劇了福利化的城市傾向，限制了有活力的城鎮(zhèn)的競(jìng)爭(zhēng)和發(fā)展。特別是近些年來(lái)一些城市追求跳躍式的發(fā)展模式，以排斥中國(guó)最富余的勞動(dòng)力要素向城市流動(dòng)為代價(jià)，拉大了城鄉(xiāng)收入分配差距，加速了社會(huì)階層的分化。

　　城鎮(zhèn)化問(wèn)題的提出和理解中的偏差
　　二十世紀(jì)末中國(guó)政府提出了推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，意圖解決長(zhǎng)期以來(lái)困擾的中國(guó)農(nóng)村發(fā)展的深層次體制矛盾，通過(guò)促進(jìn)農(nóng)村人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，向城鎮(zhèn)集中，緩解農(nóng)村勞動(dòng)力嚴(yán)重過(guò)剩的壓力，并增加城鎮(zhèn)人口，帶動(dòng)消費(fèi)需求，刺激國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。然而，這一政策的提出，必須要面對(duì)自改革開(kāi)放以來(lái)，城鄉(xiāng)分割制度和等級(jí)化行政管理體制所引發(fā)的日益固化的利益格局。
　　爭(zhēng)論大多集中在兩個(gè)方面。一是對(duì)于城鎮(zhèn)化的理解往往偏重于城市的規(guī)模和城市的建設(shè)。二是對(duì)于城鎮(zhèn)化發(fā)展的進(jìn)程要求較高，往往以西方發(fā)達(dá)國(guó)家城市發(fā)展的現(xiàn)狀作為我們學(xué)習(xí)和參考的借鑒。前者忽視了在中國(guó)的特殊體制環(huán)境下城鎮(zhèn)化的目標(biāo)主要是解決農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)移問(wèn)題。后者則是過(guò)于理想化地追求城市建設(shè)的目標(biāo)，往往是在抬高城市建設(shè)成本的同時(shí)，拉大了城鄉(xiāng)差距，提高了農(nóng)民進(jìn)城的門(mén)檻，結(jié)果與城鎮(zhèn)化提出的本義背道而馳。
　　理論家更多地關(guān)注城市發(fā)展的模式和道路選擇，特別是近些年來(lái)風(fēng)行的拿來(lái)主義，照抄照搬發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)和理論，往往忽視了中國(guó)的國(guó)情和發(fā)展軌跡的不同。決策者則受到利益的約束，無(wú)論是部門(mén)還是地方政府，由于利益的誘導(dǎo)，所形成的決策一定會(huì)出現(xiàn)偏差。簡(jiǎn)單地說(shuō)，城里人考慮的城市化問(wèn)題，肯定是偏向城里人的。
　　地方政府推進(jìn)城市建設(shè)的目標(biāo)反映出從改革開(kāi)放初期政府職能的重要轉(zhuǎn)變。政府從管理企業(yè)和干預(yù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)中逐漸解脫出來(lái)，將工作的重心轉(zhuǎn)向城市建設(shè)，希望從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的盤(pán)子內(nèi)獲得更多的資源收益，通過(guò)城市建設(shè)滿足城市居民的需求，提升政府管理者的政績(jī)。主管部門(mén)在可分配資源日益減少的情況下，也希望加大城市建設(shè)力度，增加主管部門(mén)掌握計(jì)劃經(jīng)濟(jì)資源分配的權(quán)限，維護(hù)部門(mén)利益。
　　改革開(kāi)放二十多年來(lái)，理論界和一些實(shí)際工作者更多地關(guān)注西方發(fā)達(dá)國(guó)家的發(fā)展水平，無(wú)論是媒體介紹，還是實(shí)地考察，大多以發(fā)達(dá)國(guó)家作為參照和借鑒。因此希望自身處于的城市發(fā)生變化，加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)速度，提高城市環(huán)境質(zhì)量?？墒菑膶?shí)際情況看，無(wú)論是理論家還是政府公務(wù)人員，作為城市建設(shè)的直接受益者提出的理論假設(shè)，在呼吁重視規(guī)模化的城市效益，強(qiáng)調(diào)提高城市建設(shè)水平和檔次時(shí)，所提出的觀點(diǎn)和政策措施大多是有失公允的。
　　理論上提出城市規(guī)模效益問(wèn)題，忽視了城市對(duì)于農(nóng)民的排斥，在城市福利化傾向隨著城市建設(shè)水平的提高日益加劇時(shí)，這種排斥已經(jīng)成為固化的利益格局。例如，對(duì)農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工就業(yè)設(shè)置障礙，亂收費(fèi)，制定歧視性政策，繼續(xù)在大中城市限制農(nóng)村人口落戶等。  
　　城市規(guī)模效益理論忽視了在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，所有的資源分配都在向城市傾斜,行政等級(jí)化的城市管理體制對(duì)于新興的有活力的小城鎮(zhèn)的剝奪。如廣東、浙江、江蘇的縣級(jí)市、地級(jí)市發(fā)展速度之快，城市建設(shè)水平之高，在相當(dāng)程度上依賴(lài)以行政手段向下獲取資源。因?yàn)樵诎耸甏骄攀甏@些省份經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要活力和比重在縣以下的小城鎮(zhèn)。回顧改革以來(lái)我國(guó)的城市發(fā)展進(jìn)程，即使在中央政府提出限制大城市，適度發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城鎮(zhèn)的城市發(fā)展方針時(shí)，實(shí)際上只是把最富余最具有活力的要素農(nóng)村勞動(dòng)力留給了小城鎮(zhèn)，允許在小城鎮(zhèn)農(nóng)民可以自帶口糧進(jìn)鎮(zhèn)落戶，而嚴(yán)格限制進(jìn)入縣城或各類(lèi)城市，他稀缺資源大部都以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的方式分配給各類(lèi)城市甚至縣城。城市化的核心在于如何實(shí)現(xiàn)人口的轉(zhuǎn)移。從沿海地區(qū)一些小城鎮(zhèn)發(fā)展的歷程看，一些傳統(tǒng)體制下的小城鎮(zhèn)已經(jīng)發(fā)展到幾十萬(wàn)人，吸收農(nóng)村勞動(dòng)力最具優(yōu)勢(shì)，但在體制上仍然處于被剝奪的地位。
　　無(wú)論是在理論界的研究還是在一部分地方政府的決策過(guò)程中，似乎在推進(jìn)城市化過(guò)程中，都是按照一種美好的預(yù)期，花園似的城市，可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境和生態(tài)，高素質(zhì)的人群，現(xiàn)代化的基礎(chǔ)設(shè)施等等。只有這樣才能體現(xiàn)出中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的實(shí)力。甚至在一些部門(mén)下達(dá)的文件中要求，城鎮(zhèn)化建設(shè)的高標(biāo)準(zhǔn)、高檔次，要面向未來(lái)。可是，最容易被忘記的是中國(guó)的國(guó)情，中國(guó)有近9億農(nóng)民仍被排斥在城鎮(zhèn)化進(jìn)程之外，他們沒(méi)有很高的素質(zhì)，因?yàn)樗麄兊氖杖牒艿?，無(wú)法讓他們享受高水平的教育；中國(guó)的農(nóng)村仍很貧窮，只有在大批人口從農(nóng)村轉(zhuǎn)移出去之后，農(nóng)村的面貌才能從根本上發(fā)生改變；中國(guó)的城鎮(zhèn)化需要一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，要讓農(nóng)民和一些適應(yīng)我國(guó)勞動(dòng)力要素特點(diǎn)的企業(yè)能有較低的門(mén)檻進(jìn)入，才有助于在低成本的城鎮(zhèn)化道路上完成人口轉(zhuǎn)移的過(guò)渡。這里最重要的問(wèn)題是如何實(shí)現(xiàn)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制條件下完成城鎮(zhèn)化進(jìn)程，以公平的方式促進(jìn)不同等級(jí)、規(guī)模的城鎮(zhèn)共同發(fā)展，促進(jìn)最有能力吸引就業(yè)、最富有活力的新興城鎮(zhèn)的發(fā)育、成長(zhǎng)和壯大。
 

來(lái)源：中國(guó)城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展網(wǎng)