改革開放以來，對于中國的城市化，一直有大城市化和小城鎮(zhèn)化兩種對立的觀點，現(xiàn)在達成共識了沒有？在中國真實的發(fā)展情況中，是大城市化的特點更突出？還是小城鎮(zhèn)化更突出？
　　3月4日下午，中心李鐵主任接受了21世紀(jì)經(jīng)濟報道的采訪。以下為采訪文字記錄：

　　記者：改革開放以來，對于中國的城市化，一直有大城市化和小城鎮(zhèn)化兩種對立的觀點，現(xiàn)在達成共識了沒有？在中國真實的發(fā)展情況中，是大城市化的特點更突出？還是小城鎮(zhèn)化更突出？
　　李鐵：這只是理論界的一種討論，實際中并不存在大城市化和小城市化的問題，至少按統(tǒng)計情況，現(xiàn)在已經(jīng)不存在大城市化還是小城市化：農(nóng)民工現(xiàn)在大概是1﹒67億，他們的流動已經(jīng)完全市場化了，不論大城市小城市，哪里能就業(yè)去哪里。
　　城市化實際上是人口遷徙過程，這個遷徙過程目前是完全市場化的。在城市居住和就業(yè)半年以上的都統(tǒng)計為城市人口，現(xiàn)在的核心問題是戶籍問題。解決到底在哪里落戶的問題，可能是政策上面臨的一個突出難點：是全國都放開，還是在一部分城市放開；是在中小城鎮(zhèn)放開，還是在大城市放開？
　　另外，中國的城市與國外的城市不太一樣，國外的城市是真正的城市，中國的城市是個行政轄區(qū)。比如，北京下面有16個區(qū)縣，區(qū)縣本身實際上也是個城市，甚至包括一些鎮(zhèn)也是城市。比如在廣東，很多鎮(zhèn)有幾十萬人口，也是城市——在美國，3000人以上的就是城市。我們國家現(xiàn)在有將近兩萬個鎮(zhèn)，平均一個鎮(zhèn)7000人口左右，在國外都是城市。人到哪里去，主要取決于就業(yè)。過去幾十年，向沿海發(fā)達地區(qū)流動的比較多，近幾年中西部增加的比較快。
 
　　記者：中國現(xiàn)在已經(jīng)出現(xiàn)了北上廣深這樣的千萬人口級大城市，能形成如此大城市需要聚集相當(dāng)多的資源——就業(yè)機會、食品供應(yīng)、交通等公共服務(wù)等。這些城市依靠何種力量聚集如此多的資源？有學(xué)者將中國過去幾十年城市發(fā)展的原因概括為國家大城市帶動的經(jīng)濟發(fā)展策略，您同意這個說法嗎？
　　李鐵：在中國，50萬人口以上的都算大城市。過千萬的有北上廣深，還有成都，但這些講的都是轄區(qū)而不是主城區(qū)，主城區(qū)只有北京上海超過千萬，成都更多包含下轄的縣市。
　　這些城市在改革開放以后，由于中國城市行政管理體制是個轄區(qū)管理體制，而且還是個等級制的管理體制，更多依靠行政力量獲取資源、促進城市發(fā)展，對帶動城市的招商引資、就業(yè)、城市公共設(shè)施建設(shè)，發(fā)揮了很大作用。
　　中國城市金字塔型的等級管理體制形成了倒金字塔型的公共服務(wù)水平，越往尖頂上的，公共服務(wù)越好；越往下，公共服務(wù)越差，到了最低的城鎮(zhèn)一級，就更差。從金字塔的形狀來看，整個資源是向上流的，一直吸到最頂端；整個行政資源向下分配，在金字塔中位置越高的城市得到的越多，導(dǎo)致了等級越高的城市發(fā)展的越快——比如，直轄市、省會城市。由于這些大城市集中了太多的行政資源和市場資源——有了行政資源一定會帶來市場資源——就會帶來更多的就業(yè)機會。因此，整個城市化發(fā)展的現(xiàn)實中，肯定是向大城市集中的比較多，比如上海兩千多萬人口，北京1900多萬人口，外來人口都在1/3以上。
　　城市發(fā)展的原因，起初并不都是大城市帶動的，但是大城市輻射會帶來更大的影響力。上世紀(jì)80年代初，更多的資源通過市場的方式進入農(nóng)村，大量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)興起，它所形成的大量公共資源——稅收，按道理應(yīng)該留在當(dāng)?shù)?，但由于我?ldquo;包干”的財政體制，使鎮(zhèn)這一級鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)創(chuàng)造的大量公共資源被市管縣體制向上帶走了。
　　實際上，從上世紀(jì)80年代一直到90年代上半期，即使到現(xiàn)在，溫州、蘇州、廣東本地，大部分的經(jīng)濟總量都在縣以下，但是由于財政體制是包干體制，它的行政資源都交到上面去了。所以說，大城市輻射是通過市場，但真正的城市發(fā)展結(jié)構(gòu)是按照行政資源構(gòu)架的、按照行政等級化走向配置的。
 
　　記者：改革開放至今也才30來年，但很多城市的總體規(guī)劃已經(jīng)更新了好幾次，推動城市不斷修改總體規(guī)劃的原因是哪些：政治環(huán)境、經(jīng)濟形勢、社會思潮，還是一些更深入的因素？
　　李鐵：修改城市總體規(guī)劃的原因比較復(fù)雜，但是，既然中國是個等級化的城市行政管理體制，就意味著哪個城市的人口越多、規(guī)模越大，它提高其城市等級的可能就越大——從過去很多地方“縣改市”、“地改市”就可以看出來。一旦“縣改市”、“地改市”，它的行政權(quán)力就擴張了，行政資源就擴大了。所以，在中國的城市發(fā)展過程中，大量的城市管理者都希望城市規(guī)模越來越大好，于是自覺地政績和我的發(fā)展觀都希望城市等級和規(guī)模擴大，好通過行政等級提高獲取更多的公共資源。
　　第二個原因是土地。很多城市中心總體規(guī)劃取決于兩件事：一是招商引資，招商引資一定要占地，通過工業(yè)投資來解決就業(yè)問題、解決財源問題；二是“土地財政”，賣了地才有更多的收入，“第二財政”。
　　大量的城市規(guī)劃，基本上取決于以上這兩個原因：土地擴張可以獲得更多的財政收入，擴大城市規(guī)模來提高城市的行政等級。當(dāng)然，不完全是這樣，對于特別大的城市來講，比如北京，行政資源已經(jīng)夠多了，就不希望人口膨脹，一直是限制人口的。但是由于它集中了太多的資源——招商引資、公共服務(wù)、就業(yè)環(huán)境和就業(yè)機會，就使很多人到北京來，用市場的方法使北京的規(guī)模自然而然的不斷擴張。于是，它原有的規(guī)劃就不適應(yīng)城市人口的發(fā)展。
 
　　記者：同樣是大城市，為什么有的城市會輻射到周邊，形成成片的經(jīng)濟繁榮區(qū)域，而有些反而造成了周圍的貧困，是什么造成了要素資源的單向流動？
　　李鐵：它并不是造成了周圍的貧困。舉個例子，長三角靠上海輻射，取決于上海本身比較早的時候就是個工業(yè)城市、經(jīng)濟中心，輻射的比較快，尤其是在改革開放以后，帶動了浙江江蘇的發(fā)展，形成了一個大的城市群。上海的輻射，取決于這個城市原來的布局、政治和經(jīng)濟地位。北京是個政治中心，工業(yè)本身就比較少，因此它的輻射能力比較差，而它的行政管制又比較強。所以，一個特大城市的經(jīng)濟能力和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致了其輻射能力的差距。
 
　　記者：現(xiàn)在有些大城市已經(jīng)感受到人口大量集中帶來的各種壓力，這是不是通常所說的“城市病”的出現(xiàn)？“城市病”主要有哪些癥狀？這些癥狀，哪些是必然出現(xiàn)，哪些是是偶然的？哪些是階段性存在的，哪些是將長期困擾城市的？
　　李鐵：有了城市就有了“城市病”——只要你放開了城市的布局管理，只要你有了就業(yè)機會，只要有了大量的人口進入城市。這是城市發(fā)展的一個必然規(guī)律。這個必然規(guī)律就意味著我們的城市將會有富人、中等收入人口和低收入人口，甚至大量城市貧民，大量城市貧民就一定會帶來城市景觀、城市管理、城市形態(tài)方面的一些問題。
　　第二，有的城市在快速發(fā)展中，管理跟不上發(fā)展，出現(xiàn)管理缺位，從而會造成一些“城市病”。中國在30年的發(fā)展中完成了西方國家?guī)装倌甑某鞘谢^程，而且我們還限制人口，其實我們的“城市病”相對很多國家來講，并不是很嚴(yán)重。只是我們的要求太高了，我們總是拿發(fā)達國家作對比，總覺得經(jīng)濟發(fā)展這么快、收入增長也快、城市形態(tài)變化也快，我們的各項公共服務(wù)也應(yīng)該趕上發(fā)達國家的水平。發(fā)達國家之所以走到今天，它走了幾百年，而我們僅僅是30年。更何況，我們現(xiàn)有的政府體制，把更多的資源投入到形象工程、表面工程，也就沒有能力解決城市內(nèi)在的基本生活服務(wù)和就業(yè)方面的問題。所以，我們現(xiàn)在的一些“城市病”，是城市發(fā)展理念造成的。
　　西方所有城市的自來水都是可以直接飲用的，北京到現(xiàn)在還沒完全做到。為什么？這是因為我們這么多年，大量投入表面工程，比如長安街，拓寬路面就花了很多錢，而我們地鐵發(fā)展速度遠遠低于發(fā)達國家，所以造成了大量公共交通擁擠。更多的錢投入到政府辦公樓、城市中心區(qū)的建設(shè)，而忽視了城鄉(xiāng)接合部的管理；另外，我們還限制外來人口居住，對外來人口管理的缺位造成了很多問題。這都是中國特色城市發(fā)展中比較集中存在的一些弊病。
 
　　記者：檢視城市發(fā)展史可以看到，吸引外來人口一直是城市充滿活力和生機的原因，但現(xiàn)在有些城市因為人口的壓力，變的比較保守，甚至繼續(xù)強化已經(jīng)遭到批判的戶籍制度，您如何看待這種行為？
　　李鐵：戶籍制度問題是我們國家改革中面臨的最嚴(yán)重的一個問題，人為的把人口分成城市人口和農(nóng)村人口，然后通過戶籍制度限制外來人口。因為我們國家城市的公共服務(wù)水平呈現(xiàn)倒金字塔的狀況，這種差異化的公共服務(wù)政策就使得城市既定人口——也就是戶籍人口——在享受公共福利上有很大差別，成為我們打開戶籍管理制度面臨的最大壓力。
　　北京現(xiàn)在有兩千萬人口，但戶籍人口只有一千多萬，戶籍人口已經(jīng)享受公共福利了，就不希望這么多的外來人口來同樣的分享公共服務(wù)和城市公共設(shè)施。正是因為改革開放30年沒有及時放開戶籍限制，造成了很大的城市人口利益固化，這種利益固化又造成了對外來人口的排斥。這不是某一個人的問題，也不是某幾個官員的問題，而是一個群體對外來人口的排斥?，F(xiàn)在改革最難的是，利益一旦固化、形成群體的利益，就變得非常之難。
　　北京現(xiàn)在要控制人口，實際上就是控制外來人口來跟它分享現(xiàn)有的城市公共福利，一旦他把大量的公共支出用來解決外來人口的時候，一定會降低本地戶籍人口的公共服務(wù)水平，這就是利益差別，而這種差別被固化了、被群體化了。它不僅排斥了城市人口，也排斥了跟這個城市公共服務(wù)不相匹配的城市的人口——比如說，北京戶口只能和上?；Q，但是他跟地級市、縣級市、甚至一些省會城市都不能互換。原因就是公共福利的差別。
 
　　記者：一個城市必然需要與之相匹配的公共治理能力，或者說公共服務(wù)能力，城市越大，對治理能力的要求也就越高。您認(rèn)為在城市治理能力方面，中國的大城市目前做的如何？
　　李鐵：在城市管理上，目前都在逐步的改善，出現(xiàn)的問題，更多的得到了解決，畢竟在這么短的時間里解決了這么多問題。但這種治理能力也是通過壓低土地的價格、限制外來人口進入、通過大量投入城市公共服務(wù)來解決的。
 
　　記者：在西方發(fā)達國家，市民一直是城市發(fā)展的主體，而中國目前城市治理的主體是政府，這會不會導(dǎo)致違反城市發(fā)展規(guī)律的情況出現(xiàn)？會不會造成對市民個人權(quán)利的損害？
　　李鐵：中國城市的治理，有自己的規(guī)律。中國城市發(fā)展更多的是依靠對農(nóng)村、農(nóng)民的剝奪，很大程度上通過低價侵占農(nóng)民的土地，用“土地財政”來解決城市發(fā)展的投入、擴大城市發(fā)展的空間，受益的是市民。這是整個中國城市發(fā)展的一個縮影。中國城市發(fā)展這么快、公共服務(wù)設(shè)施提高這么快，主要在于中國特殊的城市發(fā)展模式：他可以迅速調(diào)動一切資源、通過強制力來調(diào)動資源，甚至是侵犯公民的財產(chǎn)權(quán)利——比如強拆——來快速發(fā)展城市。中國跟西方國家不是一個城市發(fā)展模式，不是通過市民的自治來推動城市發(fā)展；如果我們按照那種模式發(fā)展，城市的現(xiàn)狀可能就像臺灣的現(xiàn)狀。但是我們現(xiàn)在既想要臺灣的那種所謂的民主，又需要城市化的加快，結(jié)果我們的城市發(fā)展的很痛苦。

來源：中國城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展網(wǎng)