城市科學(xué)發(fā)展就是按照城市發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，規(guī)劃建設(shè)和管理城市，實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展，社會(huì)和諧穩(wěn)定可持續(xù)。換句話說，就是轉(zhuǎn)變當(dāng)前的“重空間形態(tài)、輕產(chǎn)業(yè)聚合，重城市規(guī)模、輕運(yùn)行質(zhì)量，重即期效果、輕長(zhǎng)遠(yuǎn)考量”的城市發(fā)展模式。“十二五”時(shí)期是我國(guó)深化改革開放、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的攻堅(jiān)時(shí)期。“十二五”規(guī)劃綱要提出的積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，科學(xué)規(guī)劃城市群內(nèi)各城市功能定位和產(chǎn)業(yè)布局，推進(jìn)大中小城市基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)，弱化對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度的評(píng)價(jià)考核，強(qiáng)化對(duì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、民生改善、資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)、基本公共服務(wù)和社會(huì)管理等目標(biāo)任務(wù)完成情況的綜合評(píng)價(jià)考核，為實(shí)現(xiàn)城市的科學(xué)發(fā)展提供了極好的機(jī)遇。本文僅就規(guī)劃綱要提出的以上幾個(gè)方面內(nèi)容，結(jié)合建國(guó)以來城市建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，提出落實(shí)城市科學(xué)發(fā)展的若干思路。

　　實(shí)現(xiàn)城市科學(xué)發(fā)展必須保持工業(yè)化與城鎮(zhèn)化同步
　　城鎮(zhèn)化與工業(yè)化同步發(fā)展是世界社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)。對(duì)該問題的認(rèn)識(shí)與對(duì)城市本質(zhì)的認(rèn)識(shí)有直接關(guān)系。歷史上對(duì)城市本質(zhì)的認(rèn)識(shí)可分為三類：一類是強(qiáng)調(diào)城市的防御功能；二是強(qiáng)調(diào)城市的交易功能；三是強(qiáng)調(diào)城市的生產(chǎn)功能。
　　人類社會(huì)發(fā)展到今天，我們形成了這樣的認(rèn)識(shí)：城市是一定數(shù)量的人口在一個(gè)設(shè)施平臺(tái)上進(jìn)行政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化體育活動(dòng)的聚合體。城市發(fā)展過程就是生產(chǎn)條件組合、生產(chǎn)規(guī)模擴(kuò)大、產(chǎn)品服務(wù)交換、人員流動(dòng)重組、科技研發(fā)轉(zhuǎn)化、社會(huì)財(cái)富積累、物質(zhì)環(huán)境轉(zhuǎn)變、文化交流碰撞的過程。所有這些活動(dòng)都通過人員、物質(zhì)、信息、貨幣的流動(dòng)鏈接起來，使得城市的交易成本大大降低，這統(tǒng)稱為工業(yè)化過程。支撐這些鏈接流動(dòng)的就是城市設(shè)施平臺(tái)。這個(gè)設(shè)施平臺(tái)的完善程度決定著城市的運(yùn)行效率，決定了城市的交易成本。交易成本越低，集聚能力越強(qiáng)，規(guī)模效益越明顯，城市的魅力就越大，因此到城市去就成為人們的夢(mèng)想。城市設(shè)施平臺(tái)不斷擴(kuò)大，大量農(nóng)村人口向城市遷移，這就是城鎮(zhèn)化過程。兩個(gè)過程越同步，社會(huì)整體效益越大。
　　然而，由于發(fā)展背景或認(rèn)識(shí)上的偏差，我國(guó)曾出現(xiàn)了多次工業(yè)化與城鎮(zhèn)化不同步、經(jīng)濟(jì)發(fā)展城市設(shè)施平臺(tái)不匹配的失誤，如“大煉鋼鐵”的工業(yè)至上、城市建設(shè)大躍進(jìn)、三年不搞城市規(guī)劃、城市規(guī)模過快擴(kuò)張等，直至今天還處在不停的校正中，付出了慘重的代價(jià)。
　　新中國(guó)成立之初，飽受戰(zhàn)爭(zhēng)之苦的絕大多數(shù)城市滿目瘡痍，百?gòu)U待興。前蘇聯(lián)援助我國(guó)進(jìn)行重大項(xiàng)目建設(shè)，目的要改變舊中國(guó)農(nóng)業(yè)大國(guó)的形象，國(guó)民干勁十足。但由于受到當(dāng)時(shí)必須準(zhǔn)備打仗判斷的影響，絕大部分項(xiàng)目選址在深山老林，執(zhí)行“靠山、分散、隱蔽”的方針。這些地方城市生產(chǎn)、生活設(shè)施一無所有，除了靠近資源，其他生產(chǎn)條件都必須從外面輸入，人力資源從大城市如北京、上海、天津等調(diào)來，設(shè)備從大城市運(yùn)來，工人、技術(shù)員睡工棚、打地鋪，不得不提出“先生產(chǎn)，后生活”的口號(hào)。這不僅導(dǎo)致工業(yè)布局分散,產(chǎn)業(yè)配套困難，也使城市生活與工業(yè)生產(chǎn)之間的落差極大。在這樣艱苦的條件下，“三線建設(shè)”取得了重大成績(jī)，第一個(gè)五年計(jì)劃取得巨大成功。
　　受第一個(gè)五年計(jì)劃取得成功的影響，進(jìn)入1958年，全國(guó)范圍內(nèi)出現(xiàn)了后來被稱作“大躍進(jìn)”的現(xiàn)象，特別是“大煉鋼鐵”的推進(jìn)，把城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)推到了瘋狂的程度，根本沒有煉鐵煉鋼的基本常識(shí)。有的地區(qū)人們把鐵鍋鐵盆砸爛去煉鋼鐵；有的地區(qū)人們支上三塊石頭用柴草去煉鋼鐵。城市建設(shè)領(lǐng)域提出的口號(hào)是用城市建設(shè)的大躍進(jìn)，適應(yīng)工業(yè)建設(shè)的大躍進(jìn)。為了完成鋼鐵產(chǎn)量“趕英超美”的目標(biāo)，大批農(nóng)民進(jìn)入城市。據(jù)統(tǒng)計(jì)，鋼鐵職工人數(shù)從1957年的3101萬人增長(zhǎng)到1958年的5194萬人。全國(guó)城鎮(zhèn)人口也從1957年的9949萬人增加到1960年的1.29億人。大量的人口變動(dòng)帶來了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的比例失調(diào)、財(cái)政困難、糧食危機(jī)，最后導(dǎo)致“三年不搞城市規(guī)劃”，實(shí)施戶口制度，發(fā)行油票、布票、糧票等各類票據(jù)的決策出臺(tái)。
　　1966年~1976年的“文化大革命”時(shí)期，城市規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)被撤銷、隊(duì)伍被解散、資料檔案被銷毀，城市建設(shè)再次失去了規(guī)劃控制的機(jī)會(huì)。各地普遍出現(xiàn)亂占土地、亂建房的現(xiàn)象，盲目機(jī)械地“攤大餅”，給城市社會(huì)生活環(huán)境帶來嚴(yán)重?fù)p害，文物古跡、風(fēng)景名勝遭到毀滅性破壞。
　　改革開放后出現(xiàn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大發(fā)展也同樣存在工業(yè)化與城鎮(zhèn)化不匹配的問題。大量沒有基礎(chǔ)設(shè)施的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)把廢物直接排入到周邊環(huán)境，使得很多地區(qū)付出了沉重的生態(tài)代價(jià)。如今，一些城市不得不快速推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，縮小工業(yè)化和城鎮(zhèn)化之間的差距。
　　但是也不能忽視問題的另一端，城市通過一定時(shí)期的發(fā)展準(zhǔn)備，出現(xiàn)了過度強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)化的推動(dòng)作用現(xiàn)象。有的區(qū)域盲目提速城鎮(zhèn)化，實(shí)際上一些城市并沒有準(zhǔn)備好，其工業(yè)化進(jìn)程還沒有達(dá)到相應(yīng)階段。大量進(jìn)入城市的農(nóng)民根本沒有進(jìn)入工業(yè)化生產(chǎn)的可能，不具備任何技術(shù)能力，進(jìn)入簡(jiǎn)單的服務(wù)業(yè)也缺乏必要的培訓(xùn)，更面臨住房短缺、保障缺位等困難，付出巨大的過渡成本。
　　因此，只有保證城鎮(zhèn)化與工業(yè)化同步，才能實(shí)現(xiàn)城市的科學(xué)發(fā)展。“十二五”規(guī)劃綱要在第三篇著力強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的梯度發(fā)展，在第五篇突出區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，特別強(qiáng)調(diào)城市群發(fā)展和城鎮(zhèn)體系合理分工，明確提出積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，為工業(yè)化與城鎮(zhèn)化同步發(fā)展以及城市科學(xué)發(fā)展創(chuàng)造了背景條件和機(jī)遇。

　　實(shí)現(xiàn)城市科學(xué)發(fā)展必須關(guān)注城市功能的完善，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)與空間聚合
　　設(shè)施平臺(tái)的完善程度決定著城市的運(yùn)行效率，從而決定城市的交易成本和規(guī)模效益。所以，城市發(fā)展關(guān)注空間形態(tài)是非常自然的事情，然而，歷史上卻多次出現(xiàn)過度關(guān)注空間形態(tài)，忘掉了城市功能，不顧平臺(tái)上發(fā)生的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化體育活動(dòng)對(duì)城市設(shè)施平臺(tái)的要求，空間的發(fā)展背離產(chǎn)業(yè)的匹配要求和聚合關(guān)系。
　　改革開放之后，前蘇聯(lián)規(guī)劃思想在中國(guó)的影響宣告終結(jié)。市長(zhǎng)們開始走出國(guó)門，出訪美歐學(xué)習(xí)城市建設(shè)經(jīng)驗(yàn)。很快歐陸風(fēng)席卷中國(guó)改革開放前沿。隨著梯度開放戰(zhàn)略的推進(jìn)，這種影響向中西部地區(qū)蔓延。作為WTO后過渡期結(jié)束的標(biāo)志，外國(guó)規(guī)劃設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)可以和中國(guó)規(guī)劃設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)組成聯(lián)合體，參與規(guī)劃設(shè)計(jì)服務(wù)。于是美歐規(guī)劃思想在中國(guó)盛行，很多理念、模式、手法紛紛被引入中國(guó)，最典型的就是美國(guó)城市美化運(yùn)動(dòng)在中國(guó)的流行。
　　其實(shí)，19世紀(jì)末到20世紀(jì)初發(fā)生在美國(guó)的“城市美化運(yùn)動(dòng)”，不時(shí)被西方學(xué)者揭露，以告誡世人從中吸取教訓(xùn)。1909年，伯恩海姆的“芝加哥規(guī)劃”標(biāo)志著城市美化運(yùn)動(dòng)的正式開始。哥倫比亞會(huì)議三人專家小組研究了芝加哥美化問題。從這時(shí)起，全世界掀起了一股城市美化運(yùn)動(dòng)的熱潮。其核心思想就是恢復(fù)城市中失去的視覺秩序和和諧之美，采用古典主義加巴洛克的風(fēng)格手法重新設(shè)計(jì)城市。雖然當(dāng)時(shí)的“芝加哥規(guī)劃”未考慮經(jīng)濟(jì)問題，未被政府正式采納，但其影響傳遍世界各地。城市美化運(yùn)動(dòng)的另一代表思想是進(jìn)行城市公園、綠地規(guī)劃。盡管城市美化運(yùn)動(dòng)目的是創(chuàng)造一種新的物質(zhì)空間環(huán)境和秩序，但由于其局限性，被認(rèn)為是特權(quán)階級(jí)在真空中做規(guī)劃，裝飾性大，并未解決城市的要害問題，未給予整體良好的居住、工作環(huán)境。這項(xiàng)運(yùn)動(dòng)猶如曇花一現(xiàn)，很快在歷史舞臺(tái)逝去。
　　可是這股風(fēng)潮進(jìn)入中國(guó)，卻多次興風(fēng)作浪。美國(guó)的城市美化運(yùn)動(dòng)先在沿海開放城市啟動(dòng)，迅速在中國(guó)大地上廣泛展開，從城市廣場(chǎng)到景觀大道，從獨(dú)立的展覽中心、體育中心到城市綜合體隨處可見，影響的時(shí)代跨越了30多年，影響的范圍從建筑單體到城市整體，波及各個(gè)領(lǐng)域。時(shí)至今日，房地產(chǎn)領(lǐng)域還在啟動(dòng)與“中央公園區(qū)”配套的概念，就是借紐約中央公園的地位，類比烘托中國(guó)的城市公園周邊地產(chǎn)價(jià)值，甚至擴(kuò)展到包含必須充分挖掘歷史文化和地域特色的仿古建筑、文化中心、博物館建設(shè)等設(shè)計(jì)建造。這稱為“城市化妝運(yùn)動(dòng)”，類似演員演出前的化妝，具有暫時(shí)性、非真實(shí)性，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)性，甚至被稱為“媚外工程”、“洋奴工程”。
　　其實(shí)，中國(guó)的城市美化運(yùn)動(dòng)是對(duì)完善城市功能的片面理解，也是對(duì)城市領(lǐng)導(dǎo)者政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)的異化。城市設(shè)施網(wǎng)絡(luò)的大小與檔次是由產(chǎn)業(yè)選擇決定的，兩者的匹配程度越好，城市的交易成本就越低，城市的積聚效益越高，盈利的空間就越大。然而，20世紀(jì)80年代中期形成的招商引資、改善市容、緩解住宅危機(jī)三大主題，環(huán)環(huán)相扣，滾動(dòng)向前，構(gòu)成了評(píng)估城市領(lǐng)導(dǎo)者政績(jī)的主要指標(biāo)并延續(xù)至今，導(dǎo)致城市領(lǐng)導(dǎo)者過于關(guān)注空間改變，忽視產(chǎn)業(yè)的選擇與設(shè)施的匹配，或是進(jìn)行錯(cuò)誤匹配。不少城市斥巨資建造的會(huì)展中心名義上是創(chuàng)造或培育會(huì)展經(jīng)濟(jì)，實(shí)際上一年只用一次，并且每天都在消耗著巨大的維護(hù)費(fèi)用；各地“假古董”盛行，過多過濫重復(fù)建設(shè)“世界公園”、“民族園”、“三國(guó)城”、“唐城”、“宋城”、“水滸城”，卻沒有真正把握當(dāng)?shù)氐奈幕}絡(luò)，不僅造成了本就緊缺的城市土地資源的極大浪費(fèi)，還沒有實(shí)現(xiàn)旅游經(jīng)濟(jì)和培植文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的初衷；有的城市急于改變城市外表，在短時(shí)間內(nèi)大拆大建，不僅造成城市功能的運(yùn)轉(zhuǎn)停滯或喪失，還帶來很多諸如拆遷不公、破壞生態(tài)本底的負(fù)面影響。這些都忽略了城市產(chǎn)業(yè)與空間的融合聚合關(guān)系，不僅增加了城市的運(yùn)行成本，也無助于降低城市交易成本，對(duì)城市整體財(cái)富創(chuàng)造并沒有產(chǎn)生促進(jìn)作用。
　　“十二五”規(guī)劃綱要首次從城市功能的角度指出，統(tǒng)籌地上地下市政公用設(shè)施建設(shè)，全面提升交通、通信、供電、供熱、供氣、污水垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施水平，增強(qiáng)消防等防災(zāi)能力，是對(duì)城市功能的強(qiáng)調(diào)，是回歸關(guān)注產(chǎn)業(yè)和空間聚合的城市發(fā)展本意。綱要要求，擴(kuò)大城市綠化面積和公共活動(dòng)空間，加快面向大眾的城鎮(zhèn)公共文化、體育設(shè)施建設(shè)，是對(duì)城市生活的關(guān)照，架起了設(shè)施平臺(tái)與政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化體育活動(dòng)間的橋梁。綱要從區(qū)域角度提出，科學(xué)規(guī)劃城市群內(nèi)各城市功能定位和產(chǎn)業(yè)布局，緩解特大城市中心城區(qū)壓力，強(qiáng)化中小城市產(chǎn)業(yè)功能，增強(qiáng)小城鎮(zhèn)公共服務(wù)和居住功能，推進(jìn)大中小城市基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)和網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展。這為避免盲目建設(shè)、實(shí)現(xiàn)城市科學(xué)發(fā)展指明了方向。

　　城市科學(xué)發(fā)展必須實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策與公共政策耦合共進(jìn)
　　由于城市的積聚性，人口集聚、物質(zhì)積聚、技術(shù)積聚、活動(dòng)積聚、信息積聚、貨幣積聚、設(shè)施積聚，城市發(fā)展具有多目標(biāo)性，其任何一個(gè)領(lǐng)域都需要產(chǎn)業(yè)政策與公共政策耦合共進(jìn)，任何偏廢都可能帶來難以預(yù)料的損失。
　　20世紀(jì)90年代以城市花園、大型公共綠地和主題公園等為代表的城市美化運(yùn)動(dòng)一經(jīng)出場(chǎng)，各城市蜂擁而上，紛紛仿效。如果僅從培育和發(fā)展園林綠化產(chǎn)業(yè)角度看，城市花園、公共綠地、主題公園越大越好，所用植物越名貴越好，草坪換得越勤越有效益，但是園林綠化產(chǎn)業(yè)發(fā)展也必須受到公共政策的約束，要兼顧經(jīng)濟(jì)、景觀、生態(tài)、文化等多方面利益。而實(shí)踐中卻多次出現(xiàn)偏差，譬如為追求景觀效果，行道樹和街邊綠地盲目引進(jìn)名貴植物品種，甚至搬來大樹造景，本底植物被破壞丟棄，大樹來源地的生態(tài)環(huán)境被破壞。再如有的無視城市文化、生態(tài)的多樣性和經(jīng)濟(jì)的可能性，盲目追求大面積的公共綠地草坪，搭配單一的綠化種植，盲目引進(jìn)外來動(dòng)植物品種，造成對(duì)城市鄉(xiāng)土生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重創(chuàng)傷和巨額的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。綠地草坪舍棄本地草種，采用進(jìn)口草皮，且每月甚至每周更換，下墊不透水基床，阻隔水汽循環(huán)；單一的綠化種植招來病蟲害，且大面積突然爆發(fā)，公共財(cái)政承擔(dān)巨大經(jīng)濟(jì)損失；盲目引進(jìn)的外來動(dòng)植物品種在適合條件下瘋長(zhǎng)，造成外來物種入侵，影響甚至吞噬本地物種的生存空間；還有些地方甚至不顧氣候條件，將一些根本無法生存的植物搬到本地，年年死年年栽，極大增加了維護(hù)成本。園林綠化的維護(hù)確實(shí)扶植了園林綠化產(chǎn)業(yè)，卻忽視了基本的生態(tài)原則和環(huán)境保護(hù)整體目標(biāo)。
　　通過設(shè)立各類保護(hù)區(qū)如風(fēng)景名勝區(qū)、城市濕地、國(guó)家森林公園、國(guó)家地質(zhì)公園等，改善人們的生存環(huán)境，是全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)目標(biāo)的具體行動(dòng)，也是落實(shí)節(jié)能減排的重要領(lǐng)域。但其實(shí)施也具有多目標(biāo)性，如果為了設(shè)立濕地而不顧社會(huì)利益，特別是弱勢(shì)群體利益，甚至以生態(tài)的名義破壞生態(tài)利益，就當(dāng)受到譴責(zé)。2011年5月4日，《北京青年報(bào)》報(bào)道，云南宜良租用千畝農(nóng)田打造生態(tài)濕地，開挖人工湖，引起強(qiáng)烈反響和廣泛關(guān)注。據(jù)昆明信息港記者調(diào)查，“千畝人工湖”涉及占用狗街鎮(zhèn)龍華村委會(huì)的陳所渡村民小組及匡遠(yuǎn)鎮(zhèn)幾個(gè)村民小組的耕地。這千畝良田是云南省聞名的“洋蔥種植生產(chǎn)基地”，2007年被定為省級(jí)對(duì)口扶持項(xiàng)目。2010年9月，村委會(huì)接到縣南盤江景觀打造指揮部、綜合治理建設(shè)指揮部、宜良縣東城新區(qū)指揮部的通知，要租用村委會(huì)的地搞綠化、修路、建人工湖，租期是18年，整個(gè)項(xiàng)目?jī)H水上面積就有1050畝?？h領(lǐng)導(dǎo)開會(huì)時(shí)曾強(qiáng)調(diào)，主要是效仿彌勒溫泉度假區(qū)，以千畝人工湖為中心，打造文化產(chǎn)業(yè)和施游為主的宜良縣東城新區(qū)?？h政府與村委會(huì)簽訂了18年的租地合同，陳所渡村民70%水田被占用，1000多人的村子面臨無地可種的局面。雖然有一種說法，等這個(gè)項(xiàng)目完工，未來前景可觀，村民可以發(fā)展農(nóng)副業(yè)和旅游開發(fā)，收入肯定比現(xiàn)在高，但村民有所懷疑并不斷上訪，引發(fā)全社會(huì)的關(guān)注。
　　該項(xiàng)目多目標(biāo)性非常明顯：一是濕地提升宜良縣東城新區(qū)的品質(zhì)；二是為旅游產(chǎn)業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)提供場(chǎng)所；三是為房地產(chǎn)開發(fā)造勢(shì)；四是為農(nóng)民增收。還可能有更多其他目的，但是這樣的新區(qū)開發(fā)如果不能多目標(biāo)協(xié)調(diào)，就一定會(huì)出現(xiàn)預(yù)想不到的問題，或者說不能落實(shí)事前協(xié)調(diào)、事中協(xié)調(diào)，做到全過程協(xié)調(diào)。當(dāng)?shù)卣鞔_提出的治理南盤江污染和解決部分農(nóng)民增收的目標(biāo)都不能實(shí)現(xiàn)。因此，城市科學(xué)發(fā)展就是要產(chǎn)業(yè)政策與公共政策耦合共進(jìn)，只有把扶持條件和約束條件有機(jī)結(jié)合起來，才能保證目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。
　　“十二五”規(guī)劃綱要在規(guī)劃實(shí)施一章指出，本規(guī)劃提出的預(yù)期性指標(biāo)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展、結(jié)構(gòu)調(diào)整等任務(wù)，主要依靠市場(chǎng)主體的自主行為實(shí)現(xiàn)。各級(jí)政府要通過完善市場(chǎng)機(jī)制和利益導(dǎo)向機(jī)制，創(chuàng)造良好的政策環(huán)境、體制環(huán)境和法治環(huán)境，打破市場(chǎng)分割和行業(yè)壟斷，激發(fā)市場(chǎng)主體的積極性和創(chuàng)造性，引導(dǎo)市場(chǎng)主體行為與國(guó)家戰(zhàn)略意圖相一致。也就是說，規(guī)劃的順利實(shí)施，主要依靠發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，體現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)政策發(fā)揮重要作用；各級(jí)政府要正確履行職責(zé)，合理配置公共資源，引導(dǎo)調(diào)控社會(huì)資源，保障規(guī)劃目標(biāo)和任務(wù)的完成，主要指發(fā)揮公共政策的約束作用。兩者的融合共進(jìn)為城市科學(xué)發(fā)展保駕護(hù)航。

　　實(shí)現(xiàn)城市科學(xué)發(fā)展必須從決策程序起點(diǎn)抓起
　　任何一個(gè)國(guó)家的城市發(fā)展過程都是一個(gè)高度政治化的過程，中國(guó)也不例外，甚至更加明顯。城市規(guī)劃是城市發(fā)展的龍頭，所以長(zhǎng)官意志改變城市規(guī)劃已經(jīng)是一個(gè)普遍存在的現(xiàn)象，“市長(zhǎng)規(guī)劃”、“領(lǐng)導(dǎo)工程”等已經(jīng)成為社會(huì)的共同意識(shí)。每一任市長(zhǎng)上臺(tái)后，首先抓的是城市規(guī)劃，抓城市規(guī)劃的第一件事就是調(diào)整規(guī)劃或修編規(guī)劃，后續(xù)的工作就是上大項(xiàng)目，干大工程。“領(lǐng)導(dǎo)工程”已經(jīng)成為顯化的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)指標(biāo)，既可滿足GDP考核需要，又是可視的政績(jī)工程。這就導(dǎo)出了城市發(fā)展的“快、大、新”——當(dāng)前的城市發(fā)展模式。
　　“快”一直是我們追求的目標(biāo)之一，也是我們引以自豪的標(biāo)志。數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)的城鎮(zhèn)化率從20%提高到40%用了22年，而英國(guó)經(jīng)歷這一過程用了120年，法國(guó)用了100年，德國(guó)用了80年，美國(guó)用了40年，前蘇聯(lián)和日本用了30年。所以，我國(guó)的城鎮(zhèn)化成為20世紀(jì)世界關(guān)注的兩大事件之一。我們快速實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，當(dāng)然和科技進(jìn)步的速度有關(guān)，但也和我們急切的心情有直接關(guān)系。前面提到的“趕英超美”大煉鋼鐵，就是遷就了速度沒有了質(zhì)量或者降低了質(zhì)量，至今我們的鋼鐵質(zhì)量仍沒有辦法跟德國(guó)的鋼鐵抗衡；建筑工程的安全系數(shù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度有一定關(guān)系，日本阪神地震就曾檢驗(yàn)過，高速發(fā)展時(shí)期建造的樓房抗震性能明顯低于正常發(fā)展時(shí)期，這應(yīng)了中國(guó)的一句成語(yǔ)：欲速則不達(dá)。而在現(xiàn)今的城市領(lǐng)導(dǎo)眼中，速度是至高無上的，必須經(jīng)過18個(gè)月施工的建筑10個(gè)月竣工剪彩，必須經(jīng)過幾百年積淀的城市要在任期內(nèi)建成國(guó)際大都市，結(jié)果工程建設(shè)中和城市運(yùn)行中的事故此起彼伏。
　　“大手筆”一般都是用來為領(lǐng)導(dǎo)能力和魄力作注解的。但從城市發(fā)展歷史的角度看，其外部性十分明顯。盡管小城鎮(zhèn)一直寄托了控制大城市發(fā)展規(guī)模、緩解“城市病”的厚望，至今小城鎮(zhèn)的發(fā)展也還是沒有擔(dān)當(dāng)起這一重任。但在小城鎮(zhèn)的發(fā)展過程中，由于理解的片面性或者操作的簡(jiǎn)單化，從面上看各地比較注意擴(kuò)大外延，追求小城鎮(zhèn)中的重點(diǎn)鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)的個(gè)數(shù)，在節(jié)點(diǎn)上注意增加人口數(shù)量，拓展鎮(zhèn)區(qū)面積，忽視小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)培育和功能完善，甚至可以說小城鎮(zhèn)建設(shè)與土地資源的蠶食是同步進(jìn)行的。有的地方甚至出現(xiàn)了造數(shù)字或“造城運(yùn)動(dòng)”。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，個(gè)別地市把電影拍攝布景藝術(shù)拿來，在一層樓基礎(chǔ)上搭設(shè)三層樓的布景應(yīng)付檢查或造勢(shì)。
　　大城市盲目追求“大手筆、快速度”的例子就更多了。城市研究學(xué)者戴維•哈維等早就總結(jié)過城市快速變化而產(chǎn)生分裂和混亂現(xiàn)象的國(guó)際教訓(xùn)，并告誡中國(guó)同行，北京不是一天建成的，就像羅馬不是一天建成的一樣。但是，世界最大的機(jī)場(chǎng)、最快的高鐵、最高的大佛等還是在中國(guó)頻頻出現(xiàn)。有學(xué)者把快速新區(qū)開發(fā)和舊城改造歸功于土地使用權(quán)批租制度。土地“招拍掛”制度的確立，確實(shí)把城市政府的投資力度和土地出讓速度直接掛起鉤來，“大手筆、快速度”意味著改善投資環(huán)境的決心大，制造城市設(shè)施平臺(tái)的魄力大，完成引資指標(biāo)多，創(chuàng)造的GDP大，所有這些都以土地批租速度為支撐，這就是土地開發(fā)依賴的現(xiàn)實(shí)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，但其負(fù)面影響正在逐漸顯露。如今房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控難以取得成效、實(shí)體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力都與這種模式相關(guān)聯(lián)。
　　大城市大手筆，小城鎮(zhèn)大戰(zhàn)略，介于大城市和小城鎮(zhèn)之間的城市怎么辦？只好左突右闖，上效大城市，下聯(lián)小城鎮(zhèn)，一路走來很多城市越來越像北京，很多地區(qū)都說我這里就是上海。省級(jí)政府見勢(shì)提出沿海戰(zhàn)略、沿江戰(zhàn)略、環(huán)湖戰(zhàn)略、環(huán)都市戰(zhàn)略等，鼓舞這類城市的士氣，但真正落到實(shí)處的很少。20多年前就提出的環(huán)渤海戰(zhàn)略、多次反復(fù)研究的大北京戰(zhàn)略鮮見具體行動(dòng)。1992年成立的保霸鐵路建設(shè)辦公室的工作可能至今還處于籌備之中。城市自身能夠左右“大手筆”的無非是擴(kuò)大城市規(guī)?；蛘吲c臨市爭(zhēng)搶同一個(gè)投資商，惡性競(jìng)爭(zhēng)十分慘烈。而區(qū)域協(xié)調(diào)落到實(shí)處還有很長(zhǎng)的路要走。
　　求新也是我們的重要目標(biāo)，但不能擴(kuò)大化。特別在城市發(fā)展中，只有物的存在，歷史文化才有依附，即使非物質(zhì)文化遺產(chǎn)也要有一定的形式傳承，可是在城市發(fā)展實(shí)踐中，盲目追新、隨意拆舊的現(xiàn)象此起彼伏，一些“大手筆”工程已經(jīng)使一些世界級(jí)的歷史文化遺產(chǎn)面臨威脅?！督?jīng)濟(jì)學(xué)家》就刊文預(yù)言，平遙周邊的大興土木將可能導(dǎo)致一個(gè)少有的歷史文化遺產(chǎn)的消失；一些城市反復(fù)拆建，20世紀(jì)70年代、80年代的建筑已不存在，有的城市已經(jīng)達(dá)到了每隔十年就要拆建一遍的地步，這些城市歷史將如何延續(xù)？這恐怕是我們不得不反思的問題。
　　這些問題都出在決策的起點(diǎn)，涉及城市發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變。正確引導(dǎo)城市科學(xué)發(fā)展，必須從決策程序的起點(diǎn)抓起。正是意識(shí)到了這一點(diǎn)，“十二五”規(guī)劃綱要盡管提出了GDP增速7%的總體要求，但也首次提出加快制定并完善有利于推動(dòng)科學(xué)發(fā)展、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的績(jī)效評(píng)價(jià)考核體系和具體考核辦法，明確弱化對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度的評(píng)價(jià)考核，強(qiáng)化對(duì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、民生改善、資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)、基本公共服務(wù)和社會(huì)管理等目標(biāo)任務(wù)完成情況的綜合評(píng)價(jià)考核?？己私Y(jié)果作為各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)班子調(diào)整和領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用、獎(jiǎng)勵(lì)懲戒的重要依據(jù)。
　　“十二五”規(guī)劃綱要的關(guān)鍵詞是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。城市作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的載體，抓住空間和產(chǎn)業(yè)的融合聚合、城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的協(xié)調(diào)同步、產(chǎn)業(yè)政策與公共政策的耦合共進(jìn)，真正改變城市領(lǐng)導(dǎo)者的政績(jī)考核指標(biāo)和方法，就完全可以改變城市的發(fā)展方式。這也正是“十二五”規(guī)劃綱要傳達(dá)出的信息，是實(shí)現(xiàn)城市科學(xué)發(fā)展的極好時(shí)機(jī)。
 

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部政策研究中心課題組

來源：中國(guó)建設(shè)報(bào)