在我國(guó)當(dāng)前城市化快速發(fā)展過(guò)程中，一些城市出現(xiàn)了交通擁堵、社會(huì)治安惡化等城市病，有人就認(rèn)為這是城市化帶來(lái)的問(wèn)題。當(dāng)前，以北京、上海為代表，中國(guó)的一些大城市正試圖通過(guò)控制人口的增長(zhǎng)、限制私家車漫無(wú)邊際的增長(zhǎng)，來(lái)緩解日益嚴(yán)重的交通擁堵。綜合分析北京交通擁堵的原因，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，交通擁堵與城市人口擴(kuò)張并沒(méi)有直接和必然的關(guān)系。

　　一、北京的機(jī)動(dòng)車并不算多。
　　一般認(rèn)為，造成交通擁堵的因素中，排在首位的是汽車數(shù)量太多。但對(duì)于北京這個(gè)擁有16410平方公里的轄區(qū)面積，1755萬(wàn)人口的特大城市來(lái)講，機(jī)動(dòng)車數(shù)量太多的說(shuō)法恐怕難以成立。根據(jù)北京交通管理局統(tǒng)計(jì)的數(shù)字，截至2009年8月30日北京市機(jī)動(dòng)車保有量達(dá)到381.8萬(wàn)輛。2010年，由于各種政策原因，迅速增長(zhǎng)到470萬(wàn)輛。而轄區(qū)面積2187平方公里，常住人口達(dá)1200萬(wàn)人的東京都，機(jī)動(dòng)車輛達(dá)到400萬(wàn)輛，紐約的機(jī)動(dòng)車也超過(guò)800萬(wàn)輛，可見(jiàn)，按照人口和轄區(qū)規(guī)模，北京的汽車保有量低于紐約、東京，但北京的堵車現(xiàn)象卻比紐約、東京嚴(yán)重得多，其原因并不能簡(jiǎn)單歸結(jié)為車多。

　　二、車多不是農(nóng)民工帶來(lái)的，交通擁堵與城市化沒(méi)有直接和必然的關(guān)系。
　　根據(jù)經(jīng)驗(yàn)統(tǒng)計(jì)，每增加1個(gè)人，就會(huì)給城市交通系統(tǒng)每天帶來(lái)約2.6次出行，因此有人說(shuō)，城市急速增長(zhǎng)的人口是導(dǎo)致車輛多和堵車的重要因素。但是，人的出行并不意味著交通擁堵，交通擁堵與城市人口的分布及出行方式有關(guān)。據(jù)北京市統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)，截止2009年底，北京市居住半年以上的常住人口為1755萬(wàn)人，而且還在以每年近60萬(wàn)人的速度增加。從人口的分布來(lái)看，近幾年，在北京近郊和遠(yuǎn)郊居住的人口持續(xù)上升。我們根據(jù)有關(guān)資料測(cè)算，2008年底，列入北京城市功能拓展區(qū)的4個(gè)近郊區(qū)人口達(dá) 727萬(wàn)人，占全市常住人口比重的45.6%，列入城市發(fā)展新區(qū)的5個(gè)區(qū)人口達(dá)410萬(wàn)人，占全市常住人口比重的25.7%，這兩個(gè)功能區(qū)的常住人口占全市常住人口的 70.3%，其間居住的流動(dòng)人口占全市流動(dòng)人口的82%，可見(jiàn)，北京人口目前處于郊區(qū)居住的分布狀態(tài)，這主要是流動(dòng)人口的大量涌入和城區(qū)人口的遷入造成的。我們認(rèn)為，由于就業(yè)崗位、公共交通等沒(méi)有與人口的居住分布相協(xié)調(diào)，這種狀況帶來(lái)了車輛的增多。
　　其一，流動(dòng)人口中農(nóng)民工的不斷增多是城市化的結(jié)果，但農(nóng)民工大多數(shù)是買不起車的，他們需要的是公共交通。因此，小汽車增多、交通擁堵與他們無(wú)直接關(guān)系。其二，流動(dòng)人口中的非農(nóng)民工，他們的流入是城市間的正常流動(dòng)，不是城市化的直接結(jié)果，他們中的一部分也居住在郊區(qū)，他們是否買車，與經(jīng)濟(jì)條件、公共交通的便利與否有很大關(guān)系。當(dāng)公共交通不完善時(shí)，將迫使他們購(gòu)車代步，成為城市小汽車增多引發(fā)交通擁堵的原因。其三，城區(qū)原住人口的搬遷，多是城市改造、更新所引起的，也不是城市化的直接結(jié)果。遷入郊區(qū)的人口還要在城區(qū)工作，他們中的一部分人由于搬遷獲得了拆遷費(fèi)，有了改善出行的條件而購(gòu)車，另外一部分人還是由于剛開(kāi)發(fā)的城市郊區(qū)住宅區(qū)生活環(huán)境不理想，公共交通不便利，不得不買小汽車代步。可見(jiàn)，在眾多的購(gòu)車人中，一部分買車的是居住在郊區(qū)的城市人口，因此，車多并不是正處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，大規(guī)模進(jìn)城的農(nóng)民造成的，城鎮(zhèn)化并不一定帶來(lái)城市的交通擁堵。

　　三、大城市交通擁堵的根源在于大城市主要的資源都集中在中心城區(qū)。
　　既然交通擁堵與城市化無(wú)關(guān)，中國(guó)一些大城市的車并不是很多， 那么造成交通擁堵的主要原因是城市管理不能適應(yīng)城市化的發(fā)展。
　　首先體現(xiàn)在城市規(guī)劃上，產(chǎn)業(yè)和公共資源過(guò)度向城市中心區(qū)集中。
　　第一，一些大城市的發(fā)展采取攤大餅方式，而不是組團(tuán)式、多中心發(fā)展模式，產(chǎn)業(yè)分布過(guò)于集中在中心城區(qū)。據(jù)我們測(cè)算，2008年，北京居住在中心城區(qū)（首都功能核心區(qū)和城市功能區(qū)）的常住人口仍占全市人口的61%，創(chuàng)造的產(chǎn)值占全市的75%。決定人口分布的主要是產(chǎn)業(yè)的分布，從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)來(lái)看，北京市首都功能核心區(qū)和城市功能拓展區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)基本上形成了以第三產(chǎn)業(yè)為主、高端服務(wù)業(yè)快速增長(zhǎng)的局面。在規(guī)劃上，北京定位為政治中心、經(jīng)濟(jì)中心、文化中心、教育中心、金融中心、商務(wù)中心……各種‘中心’全都集中在市中心。特別是商務(wù)中心的疊加，造成寫字樓叢生，而寫字樓人群又基本都是駕車人群，由此導(dǎo)致車流大都向城市中心區(qū)匯聚。從產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型上看，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和高端的第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展并沒(méi)有對(duì)低端產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生足夠的替代效應(yīng)。一方面，北京市人口對(duì)廉價(jià)的產(chǎn)品和服務(wù)還存在著相當(dāng)?shù)男枨?；另一方面，一些大?guī)模的低端產(chǎn)業(yè)群和產(chǎn)業(yè)鏈仍然分布在城市的中心城區(qū)，為人口在中心城區(qū)聚集提供了大量就業(yè)機(jī)會(huì)，也對(duì)流動(dòng)人口疏散起到了負(fù)面的作用。有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)， 2009年北京市流動(dòng)人口的行業(yè)分布主要集中在建筑、制造、住宿餐飲、批發(fā)零售 及居民服務(wù)行業(yè)， 其中從事第三產(chǎn)業(yè)的有 306萬(wàn)，占流動(dòng)人口就業(yè)總數(shù)的69.7%。
　　同時(shí)，隨著首都功能核心區(qū)和城市功能拓展區(qū)的房地產(chǎn)價(jià)格攀升，致使城區(qū)生活成本增高，導(dǎo)致另一部分人群從首都功能核心區(qū)和城市功能拓展區(qū)向更邊緣地區(qū)外遷，而他們的就業(yè)崗位并沒(méi)有發(fā)生空間的轉(zhuǎn)移，使得他們居住與就業(yè)的分離，大量人口在城市不同區(qū)域間作大范圍的鐘擺式流動(dòng)，大大增加了交通的壓力，這是交通擁堵的重要原因之一。
　　第二、雖然目前北京外來(lái)人口大部分分布在近郊區(qū)和城市發(fā)展新區(qū)，城區(qū)內(nèi)外來(lái)人口數(shù)量正日漸減少，但公共服務(wù)資源過(guò)度集中于中心城區(qū)，即使人們工作、居住在城市功能拓展區(qū)和城市發(fā)展新區(qū)，但公共服務(wù)和娛樂(lè)還需要到中心城區(qū)，特別是首都功能核心區(qū)。 這就增大了交通的壓力，也是交通擁堵的重要原因之一。例如北京中心四城區(qū)（首都功能核心區(qū)）分布有眾多醫(yī)院, 并擁有60 %以上的市級(jí)醫(yī)院, 如北京醫(yī)院、同仁醫(yī)院、協(xié)和醫(yī)院、宣武醫(yī)院等優(yōu)質(zhì)醫(yī)院。北京市的主要中學(xué)也絕大多數(shù)集中在四個(gè)城區(qū), 尤其是西城區(qū)和東城區(qū), 分布著全市50 %左右的著名中學(xué)。北京市的影劇院、體育場(chǎng)館集中分布在四個(gè)城區(qū)，豐臺(tái)區(qū)和石景山區(qū)幾乎沒(méi)有大的影劇院，石景山區(qū)則沒(méi)有大的體育場(chǎng)館, 豐臺(tái)區(qū)只有光影體育館、豐臺(tái)體育中心兩處。
　　北京中心城區(qū)人口密集, 醫(yī)院、學(xué)校等公共服務(wù)設(shè)施比較多, 二者分布基本一致。但近年來(lái), 大量人口從城區(qū)遷往見(jiàn)郊區(qū)和遠(yuǎn)郊區(qū), 那里人口增長(zhǎng)迅速, 而優(yōu)質(zhì)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、學(xué)校建設(shè)滯后,居住在那里的人們需要長(zhǎng)距離求醫(yī)，求學(xué)和進(jìn)城消費(fèi)，都加大了車輛出行比例，在各個(gè)好學(xué)校、好醫(yī)院、好的文體設(shè)施周邊形成的交通擁堵點(diǎn)。

　　四、大城市目前交通管理水平落后，公共交通少，導(dǎo)致交通擁堵。
　　調(diào)整城市規(guī)劃和城市規(guī)劃的實(shí)現(xiàn)非一日之功，而且中心城區(qū)畢竟對(duì)第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員有需求， 所以適應(yīng)這個(gè)現(xiàn)狀，最現(xiàn)實(shí)的“堵城”突圍方案，應(yīng)是改變滯后的交通建設(shè)和管理。
　　一是目前大城市的交通建設(shè)不能適應(yīng)城市化的快速發(fā)展，公共交通建設(shè)滯后。近年來(lái)，北京公交開(kāi)設(shè)新線路，更換公交車，力度頗大。此外，軌道交通超常規(guī)發(fā)展，到2015年，軌道交通總里程將達(dá)561公里。但是，應(yīng)該看到，這種超常規(guī)本質(zhì)上是“還歷史賬”，縱然突飛猛進(jìn)，與擁有數(shù)千公里軌道線的東京、紐約等城市相距甚遠(yuǎn)。有關(guān)資料顯示，東京都620平方公里中心城區(qū)內(nèi)，軌道交通運(yùn)營(yíng)里程就達(dá)400公里；東京都行政管轄區(qū) 2187平方公里，軌道交通運(yùn)營(yíng)里程1000公里；東京都市圈軌道交通運(yùn)營(yíng)里程更是達(dá)到2305公里。 而北京行政管轄區(qū)16410公里，軌道交通運(yùn)營(yíng)里程僅336公里。加上天津的軌道交通運(yùn)營(yíng)里程90公里， 京津唐地區(qū)軌道交通運(yùn)營(yíng)里程僅426公里。軌道交通的不發(fā)達(dá)， 導(dǎo)致北京汽車的使用率高， 容易造成擁堵。
　　二是城市內(nèi)部交通管理不科學(xué)。在交通流量大的路段開(kāi)辟公交專用道，其他車輛未經(jīng)許可不得占用，違者重罰；征收高額停車費(fèi)，提高私家車上路成本；限制機(jī)動(dòng)車車輛是各個(gè)城市治理?yè)矶缕毡椴扇〉拇胧?，但在城市交通管理上，還應(yīng)有更科學(xué)、更人性化的管理手段需要城市管理者創(chuàng)新和使用。例如，在紐約，十字路口左拐車輛不允許往左轉(zhuǎn)，凡是往左轉(zhuǎn)的車子一直往前走，走幾十米有一個(gè)右拐彎，一直往右拐360度，就拐過(guò)來(lái)了。這樣左拐車輛雖然轉(zhuǎn)了一二百米，但不會(huì)影響交通，不會(huì)在十字路口占著紅燈的時(shí)間，時(shí)間就可以省下來(lái)。紐約市政府還設(shè)立了高承載率汽車專用車道，這種車道只允許乘坐3人或3人以上的車子行駛，鼓勵(lì)市民搭車出行，減少汽車流量。

　　五、大城市郊區(qū)還有很大的城市化空間。
　　目前大城市人口與資源的矛盾，癥結(jié)在中心城區(qū)和郊區(qū)發(fā)展差距太大，中心城區(qū)占有大量公共資源，迫使人口高度集中，在一定程度上抵消了中心城區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和管理水平改善產(chǎn)生的積極效果。解決城市交通擁堵，關(guān)鍵是合理分布城市人口，而不是控制人口。
　　當(dāng)前，人口分布不均, 人口密度差別懸殊, 城區(qū)人口過(guò)于密集仍是北京市人口分布的基本特點(diǎn)，2008年底北京城市發(fā)展新區(qū)的人口密度僅為648人/平方公里，首都功能核心區(qū)、城市功能擴(kuò)展區(qū)人口密度分別為 28494 人/平方公里和 5644  人/平方公里。這說(shuō)明北京市郊區(qū)的人口集聚能力遠(yuǎn)不如北京中心城區(qū)，人口容量過(guò)低，也說(shuō)明北京城市發(fā)展新區(qū)的人口容量還有非常大的提升空間，這就為北京吸納和調(diào)節(jié)人口，解決交通擁堵提供了廣大的空間。
　　關(guān)鍵問(wèn)題是怎么調(diào)控人口?，F(xiàn)在大的潮流是打破城鄉(xiāng)差別和地區(qū)戶籍限制，行政控制必然引發(fā)爭(zhēng)議，而且人口通過(guò)行政手段是控制不住的。大城市的率先發(fā)展，是世界性的普遍現(xiàn)象。城市發(fā)展有其自然的歷史過(guò)程，人為的限制和引導(dǎo)，不能改變大方向本身。國(guó)際大都市歷史上都出現(xiàn)過(guò)大城市病，但隨著城市發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)，都逐步緩解了。這里邊就有一個(gè)如何處理發(fā)展中的問(wèn)題和矛盾，以及找到解決路徑的任務(wù)。例如，2000年的時(shí)候，原崇文區(qū)的危舊平房占到前區(qū)建筑面積總和的70%。截至2009年，已經(jīng)完成危改8萬(wàn)戶，先后有24萬(wàn)人撤離。去年底，在朝陽(yáng)區(qū)的定福莊一帶，一塊面積為17.8公頃的地塊計(jì)劃建設(shè)50萬(wàn)平方米以上的保障性住房讓原崇文區(qū)的老百姓“對(duì)口”搬遷。建成后，將在一定程度上緩解中心城區(qū)的人口壓力。但是，他們的就業(yè)如何對(duì)接呢？我們無(wú)從知曉。如果搬遷的老百姓還是在中心城區(qū)工作，那么就會(huì)加大交通擁堵情況，這樣試圖緩解中心城區(qū)人口規(guī)模大而造成交通壓力的措施反而加大了交通壓力。因此，在調(diào)節(jié)人口分布過(guò)程中， 要注意重點(diǎn)引導(dǎo)流動(dòng)人口流向，特別把握搬遷原來(lái)城區(qū)人口的節(jié)奏，注意人口居住與就業(yè)崗位創(chuàng)建、服務(wù)設(shè)施建設(shè)的聯(lián)動(dòng)。
　　為此，要繼續(xù)按照原有的新城建設(shè)規(guī)劃， 建設(shè)高水平的基礎(chǔ)設(shè)施和生活服務(wù)設(shè)施, 使之成為北京市區(qū)某些功能的疏散地, 分擔(dān)北京市區(qū)的某些功能并成為市區(qū)人口的疏散地與外來(lái)遷入人口、流動(dòng)人口的截流與分流基地。在大力發(fā)展北京新城的同時(shí), 也應(yīng)努力發(fā)展郊區(qū)其它小城鎮(zhèn), 使之成為廣大農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的截流基地, 減輕人口向市中心區(qū)集中的壓力。
　　可見(jiàn)，城市化并不一定帶來(lái)交通擁堵，人多、車多不是交通擁堵的根源，交通擁堵的主要原因是城市規(guī)劃和管理能力的落后。因此大城市不應(yīng)消極地限制人口，而應(yīng)積極地發(fā)展城市建設(shè)，加強(qiáng)城市管理，注重人口分布及其與產(chǎn)業(yè)分布、就業(yè)就會(huì)和服務(wù)設(shè)施分布在城市空間上的協(xié)調(diào)性, 這對(duì)于解決城市交通擁堵等城市病問(wèn)題,具有十分重要的意義。（中國(guó)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心政策研究處  竇紅）

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