一、國(guó)內(nèi)外防災(zāi)減災(zāi)的動(dòng)態(tài)啟示
　　1.第三屆世界減災(zāi)大會(huì)的啟示
　　今年3月在日本仙臺(tái)召開的第三屆世界減災(zāi)大會(huì)通過(guò)了“2015~2030年仙臺(tái)減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)框架”?？蚣軓?qiáng)調(diào)，各國(guó)公眾和資產(chǎn)受災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)高于減少脆弱性的速度，從而不斷產(chǎn)生新的風(fēng)險(xiǎn)，所有國(guó)家（尤其是災(zāi)害死亡率和經(jīng)濟(jì)損失偏高的發(fā)展中國(guó)家）都面臨越來(lái)越高的潛在風(fēng)險(xiǎn)與困境，為此呼吁優(yōu)先持續(xù)采取四方面行動(dòng)：全面認(rèn)知災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)；加強(qiáng)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的管理；提升抗災(zāi)能力，減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)；加強(qiáng)備災(zāi)以做出積極有效應(yīng)對(duì)。2015年三季度全球著名的保險(xiǎn)和再保險(xiǎn)組織勞合社發(fā)布的“2015~2025年城市風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)”研究報(bào)告披露，全球有數(shù)百個(gè)城市（含中國(guó)多市）GDP暴露在災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)之下，該報(bào)告的意義在于：用量化方式告知城市管理者，在為GDP增加產(chǎn)值時(shí)，也必須要支付災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的代價(jià)。所以大城市，尤其是大城市群如京津冀發(fā)展必須要有抗災(zāi)害危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)的彈性力。
　　2.綜合減災(zāi)立法越來(lái)越契合國(guó)家對(duì)城市管理領(lǐng)域大部門制改革的動(dòng)作
　　2015年11月初中央“深改組”第十八次會(huì)議強(qiáng)調(diào)：完善城市管理，構(gòu)建權(quán)責(zé)明晰、服務(wù)為先、管理優(yōu)化、執(zhí)法規(guī)范、安全有序的城市管理體制，讓城市成為人民追求美好生活的有力依托。這無(wú)疑為京津冀防災(zāi)立法奠定了依據(jù)。事實(shí)上，由于立法執(zhí)法的缺位，守土有責(zé)、守土負(fù)責(zé)、守土盡責(zé)我們做得并不好，雖然“十二五”已近尾聲，但全國(guó)大中城市在防災(zāi)減災(zāi)管理上問(wèn)題仍突出，如嚴(yán)格排查事故隱患確有漏洞。2015年的“11•9”是全國(guó)第25個(gè)“119消防宣傳日”，北京將它定為“119消防宣傳月”，但據(jù)筆者至少10年的跟蹤調(diào)查，京津冀的居家消防隱患尚未真正納入全市排查重點(diǎn)，這是很危險(xiǎn)的。
近日，公安部消防局公布了全國(guó)100處重大公共設(shè)施及危險(xiǎn)場(chǎng)所的隱患，但關(guān)系國(guó)計(jì)民生，尤其是老百姓居家的消防安全尚未真正受到重視。在過(guò)去10年間，北京減災(zāi)協(xié)會(huì)承擔(dān)了北京市“十一五”、“十二五”城市綜合減災(zāi)應(yīng)急體系規(guī)劃的課題，我們發(fā)現(xiàn)，北京在面臨自然巨災(zāi)的威脅下，城市各類人為災(zāi)害呈現(xiàn)不斷波動(dòng)態(tài)勢(shì)，除工業(yè)事故危險(xiǎn)源外，老舊高層居住建筑中的防災(zāi)消防安全是“真空”地帶。
　　令人擔(dān)憂的是有25年“房齡”以上的普通居民高層建筑中的消防設(shè)施（消防報(bào)警按鈕、消防水龍頭、消防水泵及其聯(lián)動(dòng)控制系統(tǒng)元件等）已到維護(hù)期或早已壞損，此類高層建筑（指9層以上）在京津冀至少有萬(wàn)余棟以上，對(duì)此量大面廣存在消防隱患的高層建筑不清楚、不排查、不統(tǒng)計(jì)、不治理，防御火災(zāi)不又成為流于形式的“口號(hào)”了嗎？面對(duì)全國(guó)消防宣傳日及消防安全需求，人們反對(duì)那些太過(guò)宏大且永遠(yuǎn)解決不了問(wèn)題的“紀(jì)念日”活動(dòng)，雖然說(shuō)，消防隊(duì)伍的演練乃至對(duì)公眾普及滅火知識(shí)培訓(xùn)很重要，但假若我們居家高樓的隱患不除，消防報(bào)警失靈、消防泵不能啟動(dòng)、每層水龍帶壞損或故障、電梯因系統(tǒng)失控仍在運(yùn)行中且分不清哪臺(tái)是消防電梯，如此公眾何以逃生？那如同“地雷”般的高層住宅火災(zāi)悲劇還會(huì)不斷上演。
　　3.黨的十八屆五中全會(huì)“十三五”規(guī)劃建議的創(chuàng)新啟示
　　通過(guò)貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，打造國(guó)家治理模式的升級(jí)版。何為真創(chuàng)新？何為動(dòng)真格？何為補(bǔ)齊每塊發(fā)展短板？每位公眾都應(yīng)有所作為，政府更要帶頭做好頂層設(shè)計(jì)，京津冀防災(zāi)減災(zāi)沒(méi)有理由不協(xié)同發(fā)展，綜合減災(zāi)立法不僅是提升應(yīng)急管理水平的升級(jí)版，更是全國(guó)的示范工程，但令人嘆息的是，迄今為止，京津冀“三地”基本沒(méi)有發(fā)出頂層設(shè)計(jì)之聲。
　　強(qiáng)調(diào)京津冀協(xié)同發(fā)展需要綜合減災(zāi)立法，旨在警惕由一體化建設(shè)帶來(lái)的“虛熱”，縝密地從法制視角下回答何為關(guān)鍵的城市安全保障的風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)，何為選定關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)后的設(shè)定閥值，何為“三地”一體化發(fā)展最不容許出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)底線或警戒度，這些都可化解因快速欠科學(xué)規(guī)劃的“三地”發(fā)展導(dǎo)致的災(zāi)難風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)找到安全控制提質(zhì)增效升級(jí)之徑。如果說(shuō)，京津冀發(fā)展創(chuàng)造了奇跡，那么安全減災(zāi)的保障也要有“奇跡”相匹配；如果說(shuō)，“基礎(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖”，那么京津冀防災(zāi)能力建設(shè)的基礎(chǔ)必須源自立法保障。

　　二、充分估量京津冀協(xié)同發(fā)展新格局下的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)“場(chǎng)”
　　1.京津冀“三地”綜合災(zāi)情再認(rèn)識(shí)
　　中國(guó)城市群綜合承載力分析研究表明，聯(lián)合國(guó)教科文組織早在20世紀(jì)80年代就提出一系列發(fā)展承載能力的問(wèn)題，如土地、水資源、礦產(chǎn)資源、森林資源、人口資源等?，F(xiàn)實(shí)情況下，它已與城市發(fā)展的社會(huì)經(jīng)濟(jì)能力、社會(huì)應(yīng)急救援、社會(huì)備災(zāi)響應(yīng)等密切關(guān)聯(lián)，不考慮城市安全減災(zāi)能力建設(shè)的承載力極限而做出的規(guī)劃設(shè)計(jì)，是城市發(fā)展的大忌。也就是說(shuō)要有質(zhì)疑京津冀“三地”災(zāi)情的理由。2015年初由中國(guó)社科院和首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)聯(lián)合發(fā)布的《京津冀藍(lán)皮書——京津冀發(fā)展報(bào)告（2013）——承載力測(cè)度與對(duì)策》明確提出，北京的綜合承載力已進(jìn)入危機(jī)狀態(tài)，盡管報(bào)告并未專門從“四大災(zāi)種”上列出北京面對(duì)的危機(jī)態(tài)，但以下幾方面數(shù)據(jù)已令人震驚：
　?。?）京津冀地區(qū)人口嚴(yán)重超載，在考慮各類指標(biāo)前提下，2015年京津冀地區(qū)人口承載力應(yīng)為8620萬(wàn)人，而現(xiàn)實(shí)是早在2010年，京津冀人口已達(dá)1.04億，2015年為1.12億；
　　（2）現(xiàn)有水資源僅能供六成人口使用；
　?。?）環(huán)境公害致使京津冀“三地”霧霾橙色預(yù)警是“常態(tài)”；
　?。?）京津冀“三地”在長(zhǎng)三角、珠三角城市擁堵中居“首位”，而北京又是最擁堵地，表現(xiàn)出的城市道路承載力“之災(zāi)”，“源頭”在于首都在大發(fā)展過(guò)程中逐漸出現(xiàn)的功能過(guò)度集中、“職能失衡”等問(wèn)題，而城市規(guī)劃未能起到真正調(diào)整的作用。面對(duì)以北京為代表的城市綜合承載力超警戒線的事實(shí)，面對(duì)京津冀“三地”固有的自然災(zāi)害與人為災(zāi)害的“危險(xiǎn)源”，迫切需要站在城市宏觀層面的綜合立法。
　　從防災(zāi)減災(zāi)科技能力建設(shè)上看，推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展有一定基礎(chǔ)，但仍面臨不少困惑及未知難題，最大問(wèn)題是我們是否知曉“三地”自然地理要素下的災(zāi)害“域情”，是否充分認(rèn)知超大城市群災(zāi)害頻發(fā)的衍生效應(yīng)及復(fù)雜度。北京、天津、河北（石家莊）均有相同的自然生態(tài)地理?xiàng)l件，具有嚴(yán)重的地質(zhì)地震災(zāi)害肌理。地震重災(zāi)區(qū)是指烈度≥Ⅷ度的災(zāi)區(qū)，北京、天津、河北“三地”基本上具有同樣的強(qiáng)震感受。
　　1966年3月8日河北隆堯6.8級(jí)地震，Ⅷ度區(qū)面積有900平方公里；同年3月22日寧晉7.2級(jí)地震，Ⅷ度區(qū)面積6000平方公里，是前者的6.7倍；1976年7月28日唐山7.8級(jí)地震，Ⅷ度區(qū)面積為7270平方公里，是隆堯6.8級(jí)地震Ⅷ度區(qū)面積的8.1倍，是寧晉7.2級(jí)地震Ⅷ度區(qū)面積的1.2倍。唐山地震讓京津冀乃至大多半個(gè)中國(guó)都有強(qiáng)烈震感，災(zāi)度尤重。京津冀是一個(gè)地震活斷層廣泛分布的地域，在20多萬(wàn)平方公里的地域，地震活動(dòng)頻次、強(qiáng)度、危害都十分嚴(yán)重。20世紀(jì)以來(lái)，地震數(shù)目占全國(guó)20%，死亡人數(shù)達(dá)50%，幾乎歷次破壞性地震均由地震構(gòu)造引發(fā)。
　　在“十二五”期間，北京城市安全應(yīng)急管理規(guī)劃時(shí)，曾歸納了北京為代表的七大類災(zāi)難：一是首都地區(qū)及周邊發(fā)生6級(jí)地震可能性大；二是氣象巨災(zāi)頻發(fā)如暴雨洪澇、雷電、城市大氣公害等；三是能源供給短缺，能源網(wǎng)絡(luò)事故風(fēng)險(xiǎn)加劇；四是巨大的人流物流使城市交通隱患加重；五是火災(zāi)及爆炸的危險(xiǎn)性，伴隨舊有樓宇及棚戶區(qū)隱患；六是信息安全及社會(huì)恐怖；七是由一種災(zāi)害誘發(fā)多種災(zāi)難等。北京的上述災(zāi)害類型及特點(diǎn)也基本上代表著天津、河北的情況：2012年7月21日，北京特大暴雨山洪災(zāi)害中，房山區(qū)蒙受巨大損失，死亡79人，成為新中國(guó)后北京歷史上的標(biāo)志性“劫難”；2012年6月30日，天津薊縣萊德商廈火災(zāi)，至少致10人死亡，也成為近年來(lái)天津影響甚壞的重特大火災(zāi)事故；2012年2月28日，河北省石家莊市趙縣克爾化工廠硝酸胍車間爆炸，致25人死亡、46人受傷；2015年8月12日，天津港爆炸事故，截至9月11日死亡165人、失蹤8人。這都是大城市忽視生產(chǎn)安全發(fā)展的典型例證。
　　面對(duì)如此多的“災(zāi)例”，無(wú)論是人為災(zāi)害還是自然災(zāi)害，重要的是預(yù)防為先。面對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展尤其是面對(duì)“京津冀一體化”大格局，要想做大發(fā)展的盤子，就必須在高度應(yīng)對(duì)各種城市自身災(zāi)難時(shí)，按最大危險(xiǎn)可能給出災(zāi)害鏈的發(fā)生與發(fā)展?fàn)顩r，并要按安全容量的底線思維，為不安全的發(fā)展設(shè)一道防御警戒線；要關(guān)注安全容量、安全存量（備用）的重要指標(biāo)值，處理好這些問(wèn)題等于從安全發(fā)展上為北京和京津冀找到發(fā)展新路。
　　建立京津冀三地的共同災(zāi)情觀及典型事故災(zāi)例的教育反省機(jī)制。行色匆匆的都市中，我們常常被閃爍的霓虹燈迷惑而忘記自己其實(shí)可能已陷入危難。重要的是，我們將生存環(huán)境和生命安全置于發(fā)展理念首位了嗎？2016年7月28日系唐山大地震40周年祭，如何抓住這個(gè)“災(zāi)難日”，展開“三地”乃至全國(guó)的災(zāi)難文化教育，是必須思考并預(yù)先設(shè)計(jì)的大命題。究竟怎樣的銘記才有意義？怎樣的銘記才屬于京津冀共同的安全文化教育？建議“三地”科技工作者在2016年適時(shí)舉辦唐山大地震40周年紀(jì)念活動(dòng)。
　　2.用機(jī)制保證京津冀“三地”防災(zāi)減災(zāi)的交流
　　強(qiáng)化“三地”城市間的防災(zāi)減災(zāi)交流，開展“讓城市更具恢復(fù)力”建設(shè)工程。構(gòu)建合作框架、開展主題活動(dòng)、進(jìn)行理念推廣是聯(lián)合國(guó)國(guó)際減災(zāi)戰(zhàn)略（UNISDR）的三大法寶。即要站在一個(gè)統(tǒng)一的平臺(tái)上，審視“三地”的災(zāi)情與對(duì)策，天津的“災(zāi)例”不是孤立的，北京、河北要汲取。同樣，北京的“災(zāi)例”也要教育整個(gè)“三地”。
如天津港“8•12”爆炸事故及其“10•12”?；穫}(cāng)庫(kù)再次發(fā)生爆炸，除了從現(xiàn)象上質(zhì)疑全國(guó)年復(fù)一年的“地毯式檢查”仍有“漏網(wǎng)之魚”，除了必須清算“黑化工”、“黑倉(cāng)庫(kù)”外，還必須將災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)源鎖定那些歷史遺留問(wèn)題中的“潛伏”危化品倉(cāng)庫(kù)與運(yùn)輸環(huán)節(jié)，關(guān)注比爆炸更危險(xiǎn)的城市工業(yè)化學(xué)品泄漏事故等。這里的深意既有對(duì)安全制度的敬畏感，又需從根本上轉(zhuǎn)變觀念。事故災(zāi)害史實(shí)證明：中國(guó)高速城鎮(zhèn)化、龐大的城市群可以靠疊加完成跳躍式發(fā)展，但我們難以跳過(guò)在缺失防災(zāi)安全和生命透支所遭遇的歷史“陷阱”。為此，中國(guó)大城市尤其是京津冀協(xié)同發(fā)展要從根本上持續(xù)開展“讓城市更具恢復(fù)力”的防災(zāi)安全主題活動(dòng)，最大益處是同時(shí)調(diào)動(dòng)起京津冀三地多市的安全減災(zāi)的交流與合作的積極性，充分利用共享信息，不重復(fù)建設(shè)，優(yōu)化配置不同防災(zāi)重要度的資源。
　　聯(lián)合國(guó)減災(zāi)戰(zhàn)略還特別強(qiáng)調(diào)，“讓城市更具恢復(fù)力”，重在檢視城市間災(zāi)害預(yù)案的編研的真水平、城市及城市間防災(zāi)能力建設(shè)等，它尤其要列出包括市民風(fēng)險(xiǎn)通告、學(xué)校安全管理、早期預(yù)警等要素分析圖表。再如，國(guó)際減災(zāi)戰(zhàn)略旗下的世界城市數(shù)據(jù)委員會(huì)正力推ISO37120標(biāo)準(zhǔn)，它是世界標(biāo)準(zhǔn)化委員會(huì)從與城市防災(zāi)密切相關(guān)的17個(gè)方面整合的100項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)。從京津冀協(xié)同發(fā)展的綜合減災(zāi)頂層設(shè)計(jì)入手，抓住安全減災(zāi)應(yīng)急制度建設(shè)上的短板與漏洞至關(guān)重要。天津遭“8•12”爆炸事故背后一系列深度原因，但反之也問(wèn)責(zé)天津防災(zāi)減災(zāi)界，何以事先沒(méi)有針對(duì)這些?；返南兰熬C合應(yīng)對(duì)預(yù)案？是“不想為”還是“不能為”？肯定不是“不會(huì)為”吧？！
　　對(duì)大城市尤其是京津冀大城市群來(lái)說(shuō)，原生災(zāi)害是在巨災(zāi)鏈中的上游災(zāi)害，對(duì)其準(zhǔn)確及時(shí)預(yù)警是災(zāi)害預(yù)警的“發(fā)令槍”和“消息樹”，為此必須從災(zāi)害預(yù)警的研究、制作、發(fā)布、傳輸?shù)亩喹h(huán)節(jié)落實(shí)預(yù)案內(nèi)容，尤其要改觀忽視應(yīng)急準(zhǔn)備的所有細(xì)節(jié)。具體講，京津冀協(xié)同安全應(yīng)急工程要改變以預(yù)防代應(yīng)急、不可將應(yīng)急預(yù)案與現(xiàn)場(chǎng)工作方案混淆；京津冀協(xié)同安全應(yīng)急工程要以風(fēng)險(xiǎn)分析為基礎(chǔ)，探索應(yīng)急預(yù)案的場(chǎng)景構(gòu)建工作設(shè)計(jì)，分層規(guī)劃應(yīng)急預(yù)案。京津冀協(xié)同安全應(yīng)急工程是“三地”全民的事，這里不僅要解決公眾參與的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，重要的是從根本上提升應(yīng)急預(yù)案宣教訓(xùn)練的真實(shí)有效性。京津冀協(xié)同安全的強(qiáng)力約束，不應(yīng)只是聯(lián)防聯(lián)控的軟性協(xié)調(diào)機(jī)制，制定綜合減災(zāi)條件、實(shí)施綜合管理的強(qiáng)力法制約束已成必然。

　　三、《京津冀安全減災(zāi)應(yīng)急管理?xiàng)l例》的編研構(gòu)想
　　京津冀一體化防災(zāi)立法離不開對(duì)傳統(tǒng)法律文化的考量，離不開對(duì)現(xiàn)有條條框框、“畫地為牢”單災(zāi)種法規(guī)的考量。這些傳統(tǒng)的盤根錯(cuò)節(jié)的法治體系，對(duì)京津冀一體化的防災(zāi)立法產(chǎn)生著深深的負(fù)面影響。北京減災(zāi)協(xié)會(huì)早于2004年便完成了北京市人大常委會(huì)五年立法規(guī)劃調(diào)研項(xiàng)目并提交了《北京城市防災(zāi)條例（專家建議稿）》，我們也于2005年在中國(guó)科協(xié)減災(zāi)白皮書中提出了《城市防災(zāi)法》的框架，但時(shí)至今日無(wú)論是北京還是全國(guó)各大中城市均沒(méi)有專門的城市防災(zāi)立法，而一以貫之的都是過(guò)于宏觀的《國(guó)家突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的實(shí)施細(xì)則。大量災(zāi)害事故的法制化應(yīng)對(duì)實(shí)踐證明，在突發(fā)事件到來(lái)時(shí)，它的作用往往并不明顯。
　　新世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)加快公共安全立法的步伐始于2003年“非典”后。但至今已走過(guò)12年，為什么還有越來(lái)越多驚心動(dòng)魄的事故災(zāi)難應(yīng)急處置頻出無(wú)序和混亂？事件出在法制管理上、出在綜合減災(zāi)統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制上的法規(guī)環(huán)節(jié)上。從2015年“8•12”天津港瑞海公司特別重大火災(zāi)爆炸事故的教訓(xùn)，讓人想到2005年中石油吉林石化公司雙苯廠爆炸事故污染松花江，并影響中俄界河，成為新中國(guó)歷史上罕見的環(huán)境安全綜合大災(zāi)難。那次事故在綜合減災(zāi)上教育了安全界與環(huán)保界，但2015年天津港“8•12”事故迄今，安全界與環(huán)保界基本仍各說(shuō)各話。京津冀協(xié)同發(fā)展，如何在安全減災(zāi)上“動(dòng)真格”？天津港“8•12”事故暴露且震撼的不應(yīng)僅僅是天津，也包括北京和石家莊，因?yàn)榇祟惞I(yè)化事故歷史上并不鮮見，所以它實(shí)際上為京津冀正面的GDP打了一針“強(qiáng)心劑”——它要求京津冀在安全減災(zāi)方面要率先協(xié)同，在安全思維方式、公眾安全文化建設(shè)、綜合減災(zāi)規(guī)劃上來(lái)一個(gè)深刻改變。“破與立”并非口號(hào)，它必須有立法保障，要從立法上回答，城市究竟該為誰(shuí)發(fā)展？
　　國(guó)外在城市綜合減災(zāi)立法上起步較早，如日本于1880年便頒布《備荒儲(chǔ)備法》，1961年制定的《災(zāi)害對(duì)策基本法》已修訂了數(shù)次，其最大效力是整合了城市防災(zāi)減災(zāi)的規(guī)劃體系，規(guī)范了防災(zāi)應(yīng)急與常態(tài)化動(dòng)作；美國(guó)實(shí)施各州特色的應(yīng)急管理準(zhǔn)備法規(guī)與條例，在全國(guó)統(tǒng)一模板下，結(jié)合各州、市實(shí)際體制綜合防災(zāi)法制職能。中國(guó)城市擁有立法權(quán)的依據(jù)始于2000年頒布的國(guó)家《立法法》第63條，其中強(qiáng)調(diào)省、自治區(qū)、直轄市人大有制定地方性法規(guī)的權(quán)力。2015年3月15日，第十二屆全國(guó)人大第三次會(huì)議決定修改的《立法法》，已將立法權(quán)擴(kuò)至設(shè)區(qū)的市，同時(shí)明確在文化遺產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、城市建設(shè)三個(gè)門類可單獨(dú)立法。如果說(shuō)城市防災(zāi)減災(zāi)立法是城市自己該管的事，那么京津冀一體化協(xié)同的綜合減災(zāi)立法更是有益于它安全發(fā)展，應(yīng)組織“三地”科研、社科、立法等諸方面，以補(bǔ)城市公共安全管理的薄弱環(huán)節(jié)和制約因素為突破口，對(duì)“三地”應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的體制、機(jī)制加強(qiáng)法律層面的深入研究：編制《京津冀一體化協(xié)同發(fā)展安全保障條例》（暫定名）地域性法規(guī)，可在短期內(nèi)彌補(bǔ)我們區(qū)域間、城市本身在應(yīng)急防災(zāi)管理上立法的缺位，只有這樣才可將制度嚴(yán)格執(zhí)行到人、到事、到崗位、到底，才不會(huì)有半點(diǎn)虛浮之氣。
　　從思路上看《京津冀安全減災(zāi)應(yīng)急管理?xiàng)l例》如何劃定安全紅線？如何建立統(tǒng)一應(yīng)急發(fā)展平臺(tái)？如何兼顧“三地多城”安全承載力的剛性與彈性？如何靠防災(zāi)綜合立法開啟“三地”社會(huì)化減災(zāi)的“安全模式”？如何在“三地”所有重要建設(shè)工程的轉(zhuǎn)型中，明確融入生態(tài)安全防風(fēng)險(xiǎn)建設(shè)內(nèi)容？如何在所有政府管理者及建設(shè)者心中給“三地”發(fā)展與項(xiàng)目做出“安全診斷”評(píng)估？如何為災(zāi)害易發(fā)地及區(qū)域建立起禁建區(qū)、限建區(qū)及適建區(qū)的準(zhǔn)則等，都離不開這個(gè)以“三地”綜合減災(zāi)為主題的條例的保障。
　　從此種背景出發(fā)，京津冀“三地多城”綜合減災(zāi)立法要點(diǎn)至少是：明確當(dāng)?shù)匕踩珳p災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)及目標(biāo)；落實(shí)地方政府對(duì)安全減災(zāi)，尤其是城市綜合減災(zāi)的責(zé)任制；設(shè)定主要城市總體層面上的安全減災(zāi)的制度操作性規(guī)范；創(chuàng)設(shè)符合不同城市實(shí)際狀況的安全保障制度規(guī)范；不僅行政權(quán)責(zé)和組織程序法定化，更要使監(jiān)督問(wèn)責(zé)常態(tài)化等。之所以城市防災(zāi)管理一再重復(fù)而法律監(jiān)管不力、責(zé)任追求落實(shí)不到位，根子在于缺少有說(shuō)明力的“規(guī)章”。常言道，不怕監(jiān)督制度不完善，就怕監(jiān)管有漏洞。制度不完善可努力改進(jìn)，若無(wú)法可依，那管理失誤的損失及后果將無(wú)法彌補(bǔ)。這不僅增加公眾對(duì)政府的不信任，鍛造安全減災(zāi)法治“利劍”將總是空話。
　　與現(xiàn)有國(guó)家各單災(zāi)種法規(guī)相比，京津冀協(xié)同安全防災(zāi)立法要突破三點(diǎn)：其一：在災(zāi)害管理上打破部門與不同城市分割的管理體制，實(shí)現(xiàn)“多城”部門的有機(jī)整合與高度協(xié)同；其二：在災(zāi)害的應(yīng)對(duì)上，涵蓋所有災(zāi)種、涵蓋災(zāi)害成長(zhǎng)的全過(guò)程，既包括常態(tài)下的預(yù)防管理，也包括災(zāi)害下的應(yīng)急救援、災(zāi)后恢復(fù)重建的全過(guò)程；其三：借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，對(duì)災(zāi)害可能出現(xiàn)的新形態(tài)、新特點(diǎn)及巨災(zāi)防范予以最大危險(xiǎn)下的法律賦予的預(yù)處置。
　　需要說(shuō)明的是：京津冀一體化防災(zāi)立法的一個(gè)重要可操作性功能，就是要求國(guó)家專屬立法權(quán)以外且國(guó)家尚未立法的情況下先行先試。所以，從法制創(chuàng)新的角度，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注世界先進(jìn)城市治理公共安全問(wèn)題的經(jīng)驗(yàn)與做法，結(jié)合“三地”市情且對(duì)全國(guó)有示范引領(lǐng)作用。京津冀一體化防災(zāi)立法是對(duì)中國(guó)城市公共安全法制化頂層設(shè)計(jì)的實(shí)踐，它至少要在體系建設(shè)上沖破如下制度壁壘：建立涵蓋“三地”所有重要城鄉(xiāng)事故災(zāi)難事件的法律法規(guī)體系，有條理、有規(guī)章；建立涵蓋“三地”常態(tài)與非常態(tài)的法律法規(guī)體系，做到應(yīng)急法律與常態(tài)規(guī)劃無(wú)縫對(duì)接；建立涵蓋“三地”可有效引領(lǐng)城市發(fā)展的綜合減災(zāi)立法管理升級(jí)版；建立涵蓋“三地”扎實(shí)有效的隱患排查法規(guī)體系，避免事故總發(fā)生在檢查剛剛結(jié)束后的狀況，確保汲取事故教訓(xùn)并形成真正的警醒。
　　中央強(qiáng)調(diào)，“十三五”時(shí)期是完成“到2020年基本建成法制政府”目標(biāo)的收官期。所以，借京津冀一體化防災(zāi)立法的科學(xué)實(shí)踐，必須在減政、放權(quán)、管事上真正所有推進(jìn)。成效如何，寄希望于被有關(guān)方面采納、落實(shí)與實(shí)踐。

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