“以戶籍、土地二元分割為代表的制度設(shè)計(jì)缺陷帶來(lái)的深層次問(wèn)題日益凸現(xiàn)，大量農(nóng)村人口向城市（小城鎮(zhèn)）快速聚集帶來(lái)的公共基礎(chǔ)設(shè)施不足、環(huán)境污染、社會(huì)保障制度不完善、社會(huì)治理結(jié)構(gòu)滯后等制約我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的‘半城市化’難題，已經(jīng)擺在我們面前”。第十屆全國(guó)人大環(huán)資委主任、中國(guó)國(guó)際城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究委員會(huì)榮譽(yù)主任毛如柏日前在第七屆中國(guó)城市化國(guó)際峰會(huì)上如是說(shuō)。
　　我國(guó)城鎮(zhèn)化水平究竟如何？評(píng)價(jià)我國(guó)城鎮(zhèn)化質(zhì)量高低的標(biāo)準(zhǔn)是什么？如何提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量？峰會(huì)上發(fā)布的中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略研究工程成果對(duì)此做出了回答。中國(guó)國(guó)際城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究委員會(huì)發(fā)布的《2012年中國(guó)城市化率調(diào)查報(bào)告》，用事實(shí)和數(shù)據(jù)報(bào)告了我國(guó)的城鎮(zhèn)化水平的真實(shí)狀態(tài)；《中國(guó)城市化質(zhì)量評(píng)估體系》（2014年版），成為評(píng)價(jià)我國(guó)城鎮(zhèn)化質(zhì)量高低的標(biāo)準(zhǔn)。
　　中國(guó)國(guó)際城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究委員會(huì)主任金德鈞說(shuō)：“城鎮(zhèn)化速度是需要的，但質(zhì)量更重要。”
　　北京潮商會(huì)會(huì)長(zhǎng)、北京國(guó)瑞興業(yè)地產(chǎn)有限公司董事長(zhǎng)張章筍指出，要提升我國(guó)城鎮(zhèn)化質(zhì)量，不能漠視農(nóng)村。
　　中國(guó)國(guó)際城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究委員會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)蔡義鴻表示，中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略研究工程成果的發(fā)布，將為在我國(guó)快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的地方各級(jí)政府、高新園區(qū)、新城（鎮(zhèn)）開(kāi)發(fā)等提供全方位、多視角、切實(shí)有效的研究咨詢服務(wù)和開(kāi)發(fā)策略建議。

　　城鎮(zhèn)化提速與提“質(zhì)”
　　毛如柏認(rèn)為，城鎮(zhèn)化已成為國(guó)家戰(zhàn)略。第十八屆三中全會(huì)《決定》中明確指出“城鎮(zhèn)化是我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù)，也是擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力所在。有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是中國(guó)城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)”。
　　2013年12月12日至13日召開(kāi)的中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議上，提出了“推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地利用效率、建立多元可持續(xù)的資金保障機(jī)制、優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)、提高城鎮(zhèn)建設(shè)水平、加強(qiáng)對(duì)城鎮(zhèn)化的管理”6大主要任務(wù)，其中，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵。
　　金德鈞表示：“城鎮(zhèn)化不是一個(gè)孤立的問(wèn)題，而是一個(gè)關(guān)系到全局的大問(wèn)題，而這一問(wèn)題最核心的還是人。城鎮(zhèn)化的根本內(nèi)涵是讓農(nóng)民變成市民，城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵是人的現(xiàn)代化，當(dāng)前我國(guó)存在的突出的問(wèn)題是，人進(jìn)城了但還不是市民，或者說(shuō)土地被城鎮(zhèn)化了，人還沒(méi)有被城鎮(zhèn)化，這很值得關(guān)注。”他認(rèn)為，只有解決超過(guò)兩億多進(jìn)城農(nóng)民工的市民化問(wèn)題，才能真正實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化，才能真正提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量。
　　毛如柏在接受采訪時(shí)說(shuō)，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程日益加快，城鎮(zhèn)化率的變化也很大。例如隨著流動(dòng)人口增加、農(nóng)民工大量進(jìn)城，在客觀上加劇了“半城市化”現(xiàn)象。城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是人的城鎮(zhèn)化，但由于我國(guó)目前受城鄉(xiāng)分割、幅員遼闊、地區(qū)差異大等因素制約和影響，出現(xiàn)了土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化的現(xiàn)象。他認(rèn)為，在我國(guó)城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的過(guò)程中，一方面，大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力以“民工潮”的形式進(jìn)城打工，初步完成了勞動(dòng)力的城鎮(zhèn)化；另一方面，城市發(fā)展急需大量建設(shè)用地，從而造成了土地的城鎮(zhèn)化。由于城鄉(xiāng)之間的不銜接、社會(huì)生活和行動(dòng)層面的不融合以及在社會(huì)認(rèn)同上的疏離化，不論是勞動(dòng)力城鎮(zhèn)化，還是土地城鎮(zhèn)化，都不是完整意義上的城鎮(zhèn)化，這種被學(xué)者稱為“半城市化”的現(xiàn)象是農(nóng)村人口向城市人口轉(zhuǎn)化過(guò)程中的一種不完整狀態(tài)，其表現(xiàn)為農(nóng)民已經(jīng)離開(kāi)鄉(xiāng)村到城市就業(yè)和生活，但幾乎享受不到城市市民的社會(huì)福利待遇和各種政治權(quán)利，他們?cè)趧趧?dòng)報(bào)酬、子女教育、社會(huì)保障、住房等許多方面并不能與城市居民享有同等待遇，也被稱為“灰色人口。

　　研究成果助力提“質(zhì)”
　　早在2012年，李克強(qiáng)在省部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)研討班學(xué)員座談會(huì)上指出，城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，目的是造福百姓和富裕農(nóng)民。
　　李克強(qiáng)指出，我國(guó)實(shí)際的城鎮(zhèn)化率還很低，不僅低于發(fā)達(dá)國(guó)家近80%的平均水平，也低于一些與我國(guó)發(fā)展階段相近的發(fā)展中國(guó)家60%左右的平均水平。他同時(shí)指出，差距就是潛力?？紤]到戶籍人口城鎮(zhèn)化率明顯低于常住人口城鎮(zhèn)化率，城鎮(zhèn)化需要的時(shí)間會(huì)更長(zhǎng)。真正的城鎮(zhèn)化率應(yīng)當(dāng)是戶籍人口的城鎮(zhèn)化率，最后基本公共服務(wù)也應(yīng)該是公平均等的。
　　住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部干部管理學(xué)院副院長(zhǎng)、中國(guó)國(guó)際城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究委員會(huì)副主任張慶風(fēng)發(fā)布的《2012年中國(guó)城市化率調(diào)查報(bào)告》顯示，2012年我國(guó)總?cè)丝跒?3.56億人，其中非農(nóng)人口為4.8億人，我國(guó)戶籍城市化率為35.33%，比上一年的城市化率34.71%增長(zhǎng)了0.62個(gè)百分點(diǎn)。
　　據(jù)悉，自2008年開(kāi)始推出年度中國(guó)城市化調(diào)查報(bào)告以后，中國(guó)國(guó)際城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究委員會(huì)便投入大量物力、人力和財(cái)力專門(mén)研究中國(guó)的“半城市化”現(xiàn)象。通過(guò)2007年至2012年中國(guó)城鎮(zhèn)化率的變化情況，按城鎮(zhèn)常住人口統(tǒng)計(jì)的城鎮(zhèn)化率較之按照戶籍非農(nóng)人口統(tǒng)計(jì)的城鎮(zhèn)化率差值呈現(xiàn)逐年遞增趨勢(shì)，我國(guó)“半城市化”現(xiàn)象日趨嚴(yán)重，2012年兩者差值已達(dá)17.24個(gè)百分點(diǎn)，涉及人口達(dá)2.32億人。
　　《2012年中國(guó)城市化率調(diào)查報(bào)告》統(tǒng)計(jì)分析顯示，我國(guó)2012年城鎮(zhèn)化率呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：2012年我國(guó)戶籍城鎮(zhèn)化率總體增長(zhǎng)緩慢，部分地區(qū)出現(xiàn)小幅度下降；地區(qū)差異逐漸縮小，西部地區(qū)開(kāi)發(fā)已初步顯現(xiàn)成效；西部地區(qū)人口遷移率最大，但西部地區(qū)城鎮(zhèn)化率的提高與居民收入及生活質(zhì)量相關(guān)性不大，可見(jiàn)提高西部地區(qū)城鎮(zhèn)化質(zhì)量是當(dāng)務(wù)之急；“半城市化”現(xiàn)象日趨嚴(yán)重，且“半城市化”人口呈遞增趨勢(shì)；少數(shù)城市非農(nóng)業(yè)人口和總?cè)丝谧兓冗^(guò)大，這種發(fā)展模式必將給當(dāng)?shù)氐馁Y源、環(huán)境帶來(lái)極大的壓力，同時(shí)容易形成“城中村”，造成“城市病”。
　　《2012年中國(guó)城市化率調(diào)查報(bào)告》對(duì)全國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的城鎮(zhèn)化率進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析表明，2012年，16個(gè)省份超過(guò)全國(guó)城鎮(zhèn)化率平均水平，上海、北京、天津三個(gè)直轄市位列前三甲，上海以89.76%的城鎮(zhèn)化率遙遙領(lǐng)先、北京為80.13%緊隨其后，天津躋身前三甲；15個(gè)省份低于全國(guó)城鎮(zhèn)化率平均水平，其中廣西（19.17%）、西藏（16.89%）、貴州（16.58%）城鎮(zhèn)化率均不足20%。
　　除吉林和黑龍江兩省以外，各省會(huì)城市的城鎮(zhèn)化率均高于該省的城鎮(zhèn)化率。省會(huì)城市與該省城鎮(zhèn)化率平均差值是21.56%，內(nèi)蒙古及東北部地區(qū)差值相對(duì)較小，華北、華中和華南地區(qū)差值相對(duì)較大，其中差值最大的是太原市和山西省的城鎮(zhèn)化率差值，達(dá)到了38.5%。
　　27個(gè)省會(huì)城市的城鎮(zhèn)化率平均值為55.26%，有11個(gè)省會(huì)城市高于平均值，16個(gè)省會(huì)城市低于平均值。廣州市（90.482%）與南京市（90.073%）位居前列。省會(huì)城市的城鎮(zhèn)化率平均漲幅為0.6%，昆明的漲幅為12.5%遙遙領(lǐng)先于全國(guó)平均水平，而10個(gè)省會(huì)城市的城鎮(zhèn)化率呈現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)。
　　我國(guó)共有15個(gè)副省級(jí)城市，2012年其城鎮(zhèn)化率平均值為63.38%，高于全國(guó)城鎮(zhèn)化率平均值35.33%。
　　2012年，我國(guó)地級(jí)市城鎮(zhèn)化率平均值為37.74%，高于全國(guó)平均值2.41個(gè)百分點(diǎn)，排名前10位的分別是深圳、珠海、佛山、嘉峪關(guān)、金昌、烏海、防城港、汕頭、克拉瑪依、廣州。有105個(gè)地級(jí)市城鎮(zhèn)化率高于全國(guó)平均水平，172個(gè)地級(jí)市城鎮(zhèn)化率低于全國(guó)平均水平。
　　2012年我國(guó)縣級(jí)市共有349個(gè)，人口總數(shù)為236089684人，其中非農(nóng)業(yè)人口為75357979人，平均城鎮(zhèn)化率為31.92%，低于全國(guó)平均水平。147個(gè)縣級(jí)城鎮(zhèn)化率高于全國(guó)縣級(jí)城鎮(zhèn)化率的平均水平。總計(jì)有185個(gè)縣級(jí)城鎮(zhèn)化率上升，163個(gè)縣級(jí)市城鎮(zhèn)化率下降。
　　目前，我國(guó)已經(jīng)形成包括長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀、山東半島、遼中南、中原、武漢“1+8”、長(zhǎng)株潭、海峽西岸、川渝和關(guān)中城市群在內(nèi)的11大城市群。《2012年中國(guó)城市化率調(diào)查報(bào)告》顯示，超過(guò)全國(guó)城鎮(zhèn)化水平（35.55%）的城市群有7個(gè)，城鎮(zhèn)化率增速最快的前三位城市群分別是關(guān)中城市群、川渝城市群和長(zhǎng)三角城市群。武漢“1 8”城市群城鎮(zhèn)化率小幅倒退。
　　按照行政區(qū)域，我國(guó)分為東北、華北、華東、華南、華中、西南、西北7大區(qū)域，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，各區(qū)域由于地理位置經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、政策環(huán)境等因素的不同，其城鎮(zhèn)化率也呈現(xiàn)出各自的特征?？傮w來(lái)說(shuō)，東部城鎮(zhèn)化率較高，但南北地區(qū)城鎮(zhèn)化率的差距較大，東北和中部的城鎮(zhèn)化率比較均衡，西部的城鎮(zhèn)化率呈梯級(jí)分布?！?012年中國(guó)城市化率調(diào)查報(bào)告》顯示，在七大行政區(qū)域中，高于全國(guó)城鎮(zhèn)化率的區(qū)域有華北、東北、華東、華南、西北地區(qū)，城鎮(zhèn)化率分別為39.70%、49.36%、39.15%、39.41%、35.82%；低于全國(guó)城鎮(zhèn)化率的區(qū)域是華中和西南地區(qū)，城鎮(zhèn)化率分別為25.4%、26.36%。
　　對(duì)于已經(jīng)踏上城鎮(zhèn)化高速列車的中國(guó)而言，城鎮(zhèn)化的質(zhì)量決定中國(guó)未來(lái)經(jīng)濟(jì)的高度。在這個(gè)重要時(shí)期，協(xié)同考慮人口、土地、文化、環(huán)境等多方因素的復(fù)合型指標(biāo)體系構(gòu)建，已成為中國(guó)的城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然。
　　住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部科學(xué)技術(shù)委員會(huì)常務(wù)副會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)國(guó)際城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究委員會(huì)常務(wù)主任李秉仁發(fā)布了《中國(guó)城市化質(zhì)量評(píng)估體系》（第二次征求意見(jiàn)稿），據(jù)李秉仁介紹，早在2011年年初，中國(guó)國(guó)際城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究委員會(huì)秘書(shū)處在分析《中國(guó)城市化率現(xiàn)狀調(diào)查報(bào)告》、《2007年中國(guó)城市化率調(diào)查報(bào)告》和《2008年中國(guó)城市化率調(diào)查報(bào)告》后發(fā)現(xiàn)，長(zhǎng)期以來(lái)在判斷城鎮(zhèn)化水平中居于主要地位的人口比重指標(biāo)法，存在著城鎮(zhèn)化率的高低并不能準(zhǔn)確反映城鎮(zhèn)化質(zhì)量的缺陷，因此提出將《中國(guó)城市化質(zhì)量評(píng)估體系》作為中國(guó)城鎮(zhèn)化研究工程的新課題。此次發(fā)布的《中國(guó)城市化質(zhì)量評(píng)估體系》（第二次征求意見(jiàn)稿）基本體現(xiàn)了這幾年來(lái)在城鎮(zhèn)化質(zhì)量體系方面的研究成果，其指標(biāo)構(gòu)成包括農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、生態(tài)文明、經(jīng)濟(jì)發(fā)展4大方面。
　　李秉仁表示，開(kāi)展城鎮(zhèn)化質(zhì)量評(píng)估的目的在于，一是引導(dǎo)各個(gè)城市樹(shù)立科學(xué)化的城鎮(zhèn)化發(fā)展觀，堅(jiān)定以人為本的科學(xué)發(fā)展理念，增強(qiáng)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)的意識(shí)；二是大力保障和改善民生，不斷提高自主創(chuàng)新能力，加快統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，積極探索科學(xué)發(fā)展模式，堅(jiān)持不懈地走全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的道路；三是樹(shù)立不同區(qū)域的典型城市，充分發(fā)揮典型城市的示范和輻射帶動(dòng)作用，從而不斷縮小區(qū)域、城鄉(xiāng)差距，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)快速發(fā)展。“中國(guó)的城鎮(zhèn)化不僅需要量的快速增加，更需要質(zhì)的同步提高，在中國(guó)未來(lái)城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中，為了避免拉美陷阱，實(shí)現(xiàn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展，亟須一個(gè)完整、全面的，能考核中國(guó)城鎮(zhèn)化質(zhì)量的評(píng)價(jià)體系。

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