新一輪土地制度改革已經(jīng)上路。大方向既定，懸念亦在進(jìn)一步厘清。

　　本報(bào)獨(dú)家獲悉，歷時(shí)近一年的《土地管理法》修訂工作已經(jīng)步入尾聲，新的修訂草案（下稱(chēng)《草案》）基本成型，上周已在省一級(jí)國(guó)土系統(tǒng)內(nèi)部征求意見(jiàn)。一位國(guó)土資源部司局級(jí)官員對(duì)記者透露，此后《草案》還將公開(kāi)征求社會(huì)意見(jiàn)，最后報(bào)送全國(guó)人大法工委，“預(yù)計(jì)年內(nèi)可以出臺(tái)”。

　　據(jù)本報(bào)獲知的內(nèi)容，《草案》對(duì)現(xiàn)行《土地管理法》做了大幅修改，由過(guò)去的八章86條增至十三章131條，其中在總則中對(duì)“國(guó)有土地有償使用制度”的表述刪去“國(guó)有”二字可謂開(kāi)宗明義。擴(kuò)大土地有償使用制度的適用范疇，意味著半年前十七屆三中全會(huì)關(guān)于“農(nóng)地有條件入市”的決定終于在法律層面迎來(lái)突破。

　　上述官員用“積極、穩(wěn)妥”四字評(píng)價(jià)此次修訂，亦感嘆修訂過(guò)程是“在多重考量下的艱難平衡”?？v觀《草案》全文，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的長(zhǎng)期穩(wěn)定和合法流轉(zhuǎn)權(quán)利成為最大亮點(diǎn)，但多方期待的農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)部分卻顯得十分保守、謹(jǐn)慎?！恫莅浮芬廊粓?jiān)持宅基地只能在集體居民內(nèi)部流轉(zhuǎn)的原則，集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)和抵押亦受到了一定限制。

　　“保守”的第二套方案

　　“突破在預(yù)料之中，謹(jǐn)慎亦在情理之中。”房地產(chǎn)高級(jí)經(jīng)濟(jì)師章林曉在讀完記者提供的《草案》后如是感嘆。十七屆三中全會(huì)的定調(diào)給予了社會(huì)巨大的憧憬空間，但這扇大門(mén)打開(kāi)的程度在此后半年遲遲未能明確，本次修訂《土地管理法》相當(dāng)于一次權(quán)威的技術(shù)性確定。

　　核心內(nèi)容在《草案》的第二章“土地權(quán)利”中便有所體現(xiàn)。該章節(jié)完全新增的第10條詳細(xì)列舉了各種土地權(quán)利，并規(guī)定“建設(shè)用地使用權(quán)人、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人、農(nóng)用地使用權(quán)人和宅基地使用權(quán)人，對(duì)其依法取得的土地，享有占有、使用和收益的權(quán)利”。

　　章林曉認(rèn)為，新增的第10條對(duì)土地權(quán)利更加類(lèi)型化、清晰化，使得對(duì)不同類(lèi)型土地的權(quán)利劃定更加靈活可控。但規(guī)定不享有“處分”這一所有權(quán)的核心權(quán)利，意味著該類(lèi)物權(quán)為有限物權(quán)，其轉(zhuǎn)讓或其他處分行為將受到一定限制。如是對(duì)所有權(quán)的限定條款在《草案》的各個(gè)章節(jié)中都能找到，這也是章林曉認(rèn)為“謹(jǐn)慎”之處所在。

　　事實(shí)上，《土地管理法》早在去年上半年便進(jìn)入了修訂程序。在十七屆三中全會(huì)召開(kāi)之前的2008年9月，本報(bào)曾獨(dú)家獲得一份國(guó)土資源部?jī)?nèi)部的修訂建議（下稱(chēng)《建議》，詳見(jiàn)本報(bào)2008年9月22日2版《土地管理法二次修訂啟航》），當(dāng)時(shí)對(duì)于享有集體建設(shè)用地的權(quán)利空間設(shè)置更為寬泛，規(guī)定“經(jīng)批準(zhǔn)后可以轉(zhuǎn)讓、出租和抵押”，如今《草案》中并未提及“抵押”部分。

　　一位國(guó)土系統(tǒng)內(nèi)部人士透露，在《草案》的制定初期，國(guó)土資源部?jī)?nèi)部曾有3種不同意見(jiàn)：一是還予農(nóng)民完整的土地權(quán)利，是對(duì)農(nóng)地的完全私有化；二是將農(nóng)地全面國(guó)有化，實(shí)現(xiàn)地權(quán)統(tǒng)一；三是在不打破土地二元制的基礎(chǔ)上進(jìn)行完善，弱化所有權(quán)，強(qiáng)化使用權(quán)。

　　“《建議》顯然傾向更為激進(jìn)的第一種意見(jiàn)，而目前的《草案》則遵循了第三種意見(jiàn)，這可以避免大范圍地‘傷筋動(dòng)骨’，同時(shí)也和現(xiàn)行的《憲法》和《物權(quán)法》相銜接，是在當(dāng)前形勢(shì)下更為現(xiàn)實(shí)的選擇。”上述人士說(shuō)。

　　此外，《建議》詳細(xì)列舉了宅基地和集體建設(shè)用地合法流轉(zhuǎn)的途徑，但這在《草案》中沒(méi)有被完全采納，顯示出相當(dāng)程度的退縮。《草案》新增第九十條“宅基地的使用”規(guī)定：“宅基地只能分配給本集體組織成員”，“宅基地使用權(quán)人經(jīng)本集體組織同意，在保障基本居住條件的前提下，可以將其宅基地向符合宅基地申請(qǐng)條件的人轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)與或者出租”。

　　而這也意味著，小產(chǎn)權(quán)房的“轉(zhuǎn)正”依然沒(méi)有在此獲得法理依據(jù)。章林曉表示，過(guò)去農(nóng)民的土地權(quán)益與集體捆綁在一起對(duì)抗強(qiáng)勢(shì)資本，如果權(quán)益分化到個(gè)體，這種對(duì)抗力量反而會(huì)被削弱。“在農(nóng)村保障體系尚未健全的情況下，放開(kāi)宅基地市場(chǎng)只會(huì)讓農(nóng)民失去生存的根本”。

　　收權(quán)與放權(quán)之間

　　《草案》的進(jìn)展程度備受關(guān)注。目前本報(bào)尚未得到證實(shí)《草案》是否呈交到國(guó)務(wù)院層面，但多位法律界專(zhuān)家看過(guò)《草案》后均表示，文件整體框架與條文措辭均十分成熟，“應(yīng)該已經(jīng)通過(guò)國(guó)務(wù)院法制辦審閱”。這一判斷如果屬實(shí)，則意味著《草案》出臺(tái)的時(shí)間將大為提前，而內(nèi)容上也不會(huì)再有大的調(diào)整。

　　據(jù)國(guó)土資源部?jī)?nèi)部人士透露，迫于地方政府在進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)改革上對(duì)法理依據(jù)的迫切需要，有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的具體管理辦法已經(jīng)制定完畢，并“將于近日出臺(tái)”。這一配套“小法”先于上位法——《土地管理法》修訂完畢之前出臺(tái)，也是上述專(zhuān)家判斷《草案》已通過(guò)國(guó)務(wù)院法制辦審閱的依據(jù)之一。

　　本報(bào)獲悉，即將出臺(tái)的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理辦法，基本上按照《草案》的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行擬定?！恫莅浮沸略龅牡诹藯l“征收土地范圍”規(guī)定，為了公共利益的需要，進(jìn)行下列建設(shè)需要使用集體所有土地的，依法征收為國(guó)有：一是在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，國(guó)家實(shí)施城市規(guī)劃進(jìn)行建設(shè)；二是在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施、公共管理和服務(wù)設(shè)施、軍事設(shè)施等公益性項(xiàng)目建設(shè)。

　　“這表明集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)將分為兩個(gè)部分區(qū)別對(duì)待。在總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，集體建設(shè)用地屬于被征用范圍。在總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，除去公益性項(xiàng)目，集體建設(shè)用地將納入土地市場(chǎng)公開(kāi)交易，有條件地享受與國(guó)有建設(shè)用地同等待遇。”上述國(guó)土資源部?jī)?nèi)部人士說(shuō)。

　　《草案》對(duì)第一條立法目的也進(jìn)行了修改，重申和強(qiáng)化了兩個(gè)“最”，即“最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度”。

　　上述國(guó)土資源部人士表示，如果說(shuō)對(duì)農(nóng)地有條件流轉(zhuǎn)是國(guó)家對(duì)地權(quán)的進(jìn)一步放開(kāi)，那么此條修改則是一種收權(quán)。“我們通過(guò)收權(quán)和放權(quán)的調(diào)整，強(qiáng)化對(duì)耕地的保護(hù)，更好地保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益。”

　　相呼應(yīng)的是，《草案》特別新增第十章《國(guó)家土地督察與監(jiān)督檢查》，對(duì)土地督察的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職權(quán)范圍、執(zhí)法措施和手段、工作職責(zé)進(jìn)行規(guī)范，這也是土地督察制度自創(chuàng)立以來(lái)首次被納入上位法中進(jìn)行強(qiáng)化。

(來(lái)源：中國(guó)房地產(chǎn)報(bào))